Caros colegas: para aqueles que ainda não disponham dos acórdãos cuja leitura nos foi recomendada na cadeira de Contencioso Administrativo, informo que acabei dos os remeter, a todos (ou assim espero) por e-mail.
Estimado colega Muito e muito obrigado pela atenção dispensada . Em adenda à sua postura e em comentário à mesma aqui vou arquivar o texto dos Acordãos que o Ilustre colega teve a amabilidade de nos enviar . Sempre com os melhores cumprimentos Èlia
INFORMAÇÃO JURÍDICA IMPORTANTE: As informações contidas neste sítio são objecto de uma declaração de exoneração de responsabilidade e de uma declaração de direitos reservados
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA 30 de Setembro de 2003 (1) «Igualdade de tratamento - Remuneração dos professores universitários - Discriminação indirecta - Subsídio de antiguidade - Responsabilidade de um Estado-Membro por danos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe são imputáveis - Violações imputáveis a um órgão jurisdicional nacional» No processo C-224/01, que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, pelo Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Áustria), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre Gerhard Köbler e Republik Österreich, uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação, por um lado, do artigo 48.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 39.° CE) e, por outro, da jurisprudência do Tribunal de Justiça resultante, nomeadamente, dos acórdãos de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029), e de 17 de Setembro de 1997, Dorsch Consult (C-54/96, Colect., p. I-4961), O TRIBUNAL DE JUSTIÇA, composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen e C. W. A. Timmermans (relator), presidentes de secção, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues e A. Rosas, juízes, advogado-geral: P. Léger,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal, vistas as observações escritas apresentadas: - em representação de G. Köbler, por A. König, Rechtsanwalt, - em representação da Republik Österreich, por M. Windisch, na qualidade de agente, - em representação do Governo austríaco, por H. Dossi, na qualidade de agente, - em representação do Governo alemão, por A. Dittrich e W.-D. Plessing, na qualidade de agentes, - em representação do Governo francês, por R. Abraham e G. de Bergues, bem como por C. Isidoro, na qualidade de agentes, - em representação do Governo neerlandês, por H. G. Sevenster, na qualidade de agente, - em representação do Governo do Reino Unido, por J. E. Collins, na qualidade de agente, assistido por D. Anderson, QC, e M. Hoskins, barrister, - em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por J. Sack e H. Kreppel, na qualidade de agentes, visto o relatório para audiência, ouvidas as alegações de G. Köbler, representado por A. König, do Governo austríaco, representado por E. Riedl, na qualidade de agente, do Governo alemão, representado por A. Dittrich, do Governo francês, representado por R. Abraham, do Governo neerlandês, representado por H. G. Sevenster, do Governo do Reino Unido, representado por J. E. Collins, assistido por D. Anderson e M. Hoskins, e da Comissão, representada por J. Sack e H. Kreppel, na audiência de 8 de Outubro de 2002, ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 8 de Abril de 2003, profere o presente Acórdão 1. Por despacho de 7 de Maio de 2001, entrado no Tribunal de Justiça em 6 de Junho seguinte, o Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, cinco questões prejudiciais relativas à interpretação, por um lado, do artigo 48.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 39.° CE) e, por outro, da jurisprudência do Tribunal de Justiça resultante, nomeadamente, dos acórdãos de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029), e de 17 de Setembro de 1997, Dorsch Consult (C-54/96, Colect., p. I-4961). 2. Estas questões foram suscitadas no âmbito de uma acção de indemnização intentada por G. Köbler contra a Republik Österreich, por violação de uma disposição do direito comunitário por um acórdão do Verwaltungsgerichtshof, órgão jurisdicional administrativo supremo. Enquadramento jurídico 3. O § 48, n.° 3, da Gehaltsgesetz 1956 (BGBl. 1956/54), na redacção de 1997 (BGBl. I, 1997/109, a seguir «GG»), prevê: «Na medida em que tal seja necessário a fim de obter os serviços de um cientista ou de um artista nacional ou estrangeiro, o presidente federal pode conceder um vencimento de base superior ao previsto no § 48, n.° 2, quando da nomeação para um lugar de professor universitário (§ 21 da Bundesgesetz über die Organisation der Universitäten, BGBl. 1993/805, denominada ‘UOG 1993’) ou de professor universitário (ordentlichen) ou de um estabelecimento de ensino superior.» 4. O § 50a, n.° 1, da GG tem a seguinte redacção: «Um professor universitário (§ 21 da UOG 1993) ou um professor universitário (ordentlichen) ou de um estabelecimento de ensino superior, que tenha uma antiguidade de quinze anos adquirida nessa colocação nas universidades austríacas ou em estabelecimentos de ensino superior e que tenha beneficiado durante quatro anos do subsídio previsto no § 50, n.° 4, tem direito, a partir da data em que estejam reunidas estas duas condições, a um subsídio especial de antiguidade tomado em consideração para o cálculo da pensão de reforma, cujo montante corresponde ao do subsídio de antiguidade previsto no § 50, n.° 4.» O litígio no processo principal 5. G. Köbler está vinculado ao Estado austríaco, desde 1 de Março de 1986, por um contrato de direito público, na qualidade de professor catedrático em Innsbruck (Áustria). Quando da sua nomeação, foi-lhe atribuído o vencimento de professor catedrático no décimo escalão, acrescido do subsídio normal de antiguidade. 6. Por carta de 28 de Fevereiro de 1996, G. Köbler solicitou a atribuição do subsídio especial de antiguidade dos professores universitários, ao abrigo do § 50a da GG. Alegou que, embora, na verdade, não tivesse quinze anos de antiguidade como professor em universidades austríacas, tinha, em contrapartida, a antiguidade exigida se a duração dos seus serviços nas universidades de outros Estados-Membros da Comunidade fosse tomada em consideração. Sustentou que a condição de uma antiguidade de quinze anos adquirida unicamente em universidades austríacas - sem ser tida em conta a obtida em universidades de outros Estados-Membros - constituía, desde a adesão da República da Áustria à Comunidade, uma discriminação indirecta injustificada em direito comunitário. 7. No litígio resultante desta pretensão de G. Köbler, o Verwaltungsgerichtshof (Áustria) submeteu ao Tribunal de Justiça, por despacho de 22 de Outubro de 1997, um pedido prejudicial registado na Secretaria do Tribunal de Justiça sob o número C-382/97. 8. Por carta de 11 de Março de 1998, o secretário do Tribunal de Justiça perguntou ao Verwaltungsgerichtshof se julgava necessário manter o seu pedido prejudicial à luz do acórdão de 15 de Janeiro de 1998, Schöning-Kougebetopoulou (C-15/96, Colect., p. I-47). 9. Por despacho de 25 de Março de 1998, o Verwaltungsgerichtshof convidou as partes no litígio submetido à sua apreciação a pronunciarem-se sobre o pedido do secretário do Tribunal de Justiça, observando a título preliminar que a questão de direito objecto do processo prejudicial em causa tinha sido resolvida de modo favorável a G. Köbler. 10. Por despacho de 24 de Junho de 1998, o Verwaltungsgerichtshof retirou o seu pedido prejudicial e, por acórdão do mesmo dia, negou provimento ao recurso de G. Köbler, invocando que o subsídio especial de antiguidade constituía um prémio de fidelidade que justificava objectivamente uma derrogação às disposições do direito comunitário relativas à livre circulação de trabalhadores. 11. Esse acórdão de 24 de Junho de 1998 declara, nomeadamente: «[...] No despacho de 22 de Outubro de 1997, no qual era formulado um pedido de decisão prejudicial [no processo C-382/97], o Verwaltungsgerichtshof admitiu que o ‘subsídio especial de antiguidade para os professores catedráticos’ não constitui um prémio de fidelidade nem uma gratificação, mas é sim um elemento complementar do vencimento no quadro do regime de promoção. Este critério jurídico, que não vincula as partes no procedimento administrativo, não pode ser mantido. [...] Daqui deduz-se que o subsídio especial de antiguidade fixado no § 50a da Gehaltsgesetz de 1956 não está incluído na ‘apreciação de mercado’ que deve ser efectuada no quadro do processo de provimento do lugar, mas que, pelo contrário, o seu objectivo consiste em proporcionar aos investigadores, que exercem a sua actividade num mercado de trabalho de grande mobilidade, um incentivo para que desenvolvam as suas carreiras profissionais em universidades austríacas. Por este motivo, não pode constituir um elemento do vencimento propriamente dito e, em razão da sua característica de prémio de fidelidade, pressupõe uma duração determinada de serviço como professor catedrático em universidades austríacas. Esta definição não se opõe absolutamente a que o subsídio especial de antiguidade seja concebido como um elemento do vencimento mensal e a que este prémio de fidelidade tenha, consequentemente, natureza permanente. Uma vez que na Áustria - no que respeita ao caso presente - o Estado federal é o único responsável pelas universidades, o disposto no § 50a da Gehaltsgesetz 1956 aplica-se - contrariamente à situação em que assentava o acórdão [Schöning-Kougebetopoulou, já referido] - apenas a uma entidade patronal. A contagem, para efeitos de antiguidade, dos períodos de serviço anteriores, pedida pelo demandante, realiza-se no quadro do ‘valor de mercado’ no momento das negociações tendo em vista o provimento do lugar. A contagem destes períodos de serviço anteriores para efeitos do subsídio especial de antiguidade, que também não está prevista em relação aos investigadores austríacos que regressam à Áustria depois de terem exercido as suas actividades no estrangeiro, é contrária à ideia de recompensar a fidelidade demonstrada durante anos para com a entidade patronal, que o Tribunal de Justiça considera justificação de uma norma que viola o princípio da não discriminação. Dado que o alegado direito invocado de o demandante receber um subsídio especial de antiguidade com base no § 50a da Gehaltsgesetz 1956, controvertido no caso presente, constitui um prémio de fidelidade previsto na lei e que o Tribunal de Justiça, pelos motivos referidos, admitiu que esse sistema justificava um regime que admite uma certa contradição com o princípio da não discriminação, o recurso baseado em violação do princípio da não discriminação deve ser julgado improcedente; por conseguinte, o recurso deve ser rejeitado [...]» 12. G. Köbler intentou uma acção de indemnização contra a Republik Österreich no órgão jurisdicional de reenvio, a fim de ser ressarcido do prejuízo sofrido devido ao não pagamento de um subsídio especial de antiguidade. Alega que o acórdão do Verwaltungsgerichtshof de 24 de Junho de 1998 violou disposições do direito comunitário directamente aplicáveis, conforme interpretadas pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos em que decidiu que um subsídio especial de antiguidade não constitui um prémio de fidelidade. 13. A Republik Österreich afirma que o acórdão do Verwaltungsgerichtshof de 24 de Junho de 1998 não viola o direito comunitário directamente aplicável. Além disso, em sua opinião, a decisão de um órgão jurisdicional decidindo em última instância, como o Verwaltungsgerichtshof, não pode dar origem à responsabilidade do Estado. As questões prejudiciais 14. O Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien, considerando que, no processo submetido à sua apreciação, a interpretação do direito comunitário é incerta e que a mesma é necessária para proferir a sua decisão, decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes: «1) Deve a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual, para imputar ao Estado a responsabilidade por violação do direito comunitário, seja qual for o órgão infractor do Estado-Membro (v., por exemplo, acórdão [Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido]), aplicar-se também no caso de o acto considerado contrário ao direito comunitário ser uma decisão de um tribunal superior de um Estado-Membro, como é, no caso presente, o Verwaltungsgerichtshof? 2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: Deve a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual pertence ao ordenamento jurídico de cada Estado-Membro designar o órgão jurisdicional competente para dirimir os litígios em que estão em causa direitos individuais assentes no direito comunitário (v., por exemplo, acórdão [Dorsch Consult, já referido]), aplicar-se também no caso de o acto considerado contrário ao direito comunitário ser uma decisão de um tribunal superior de um Estado-Membro, como é, no caso presente, o Verwaltungsgerichtshof? 3) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão: A tese jurídica enunciada no acórdão referido do Verwaltungsgerichtshof, segundo a qual o subsídio especial de antiguidade constitui uma forma de prémio de fidelidade, é contrária a uma disposição directamente aplicável do direito comunitário, em especial ao princípio da não discriminação indirecta contido no artigo 48.° do Tratado CE, e à jurisprudência relevante e consolidada do Tribunal de Justiça nesta matéria? 4) Em caso de resposta afirmativa à terceira questão: A norma de direito comunitário directamente aplicável que foi violada é uma norma que atribui um direito subjectivo ao demandante no processo principal? 5) Em caso de resposta afirmativa à quarta questão: Dispõe o Tribunal de Justiça, com base na redacção do pedido prejudicial, de todas as informações que lhe permitam apreciar se, nas circunstâncias de facto do processo principal, o Verwaltungsgerichtshof abusou manifesta e claramente do poder de apreciação de que dispõe, ou considera que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio austríaco responder a esta questão?» Quanto às primeira e segunda questões 15. Com as primeira e segunda questões, que devem ser examinadas em simultâneo, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se o princípio segundo o qual os Estados-Membros são obrigados a reparar os danos causados aos particulares pelas violações do direito comunitário que lhes são imputáveis é igualmente aplicável quando a violação em causa resulta de uma decisão de um órgão jurisdicional decidindo em última instância e se, em caso afirmativo, cabe à ordem jurídica de cada Estado-Membro designar o órgão jurisdicional competente para decidir os litígios relativos a tal reparação. Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça 16. G. Köbler, os Governos alemão e neerlandês bem como a Comissão consideram que pode haver responsabilidade de um Estado-Membro por violação do direito comunitário devido a erro imputável a um órgão jurisdicional. No entanto, estes governos bem como a Comissão consideram que tal responsabilidade deve ser limitada e submetida a diferentes condições restritivas, acrescendo às já formuladas no acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido. 17. A este respeito, os Governos alemão e neerlandês alegam que só há «violação suficientemente caracterizada», na acepção daquele acórdão, se uma decisão judicial violar de forma especialmente grave e manifesta o direito comunitário aplicável. Segundo o Governo alemão, a violação de uma norma jurídica por um órgão jurisdicional só é especialmente grave e manifesta quando a interpretação ou a não aplicação do direito comunitário seja, por um lado, objectivamente indefensável e deva, por outro lado, ser subjectivamente considerada uma violação intencional. Tais critérios restritivos justificam-se a fim de proteger tanto o princípio da autoridade do caso julgado como a independência do poder judicial. Além disso, um regime restritivo da responsabilidade do Estado pelos prejuízos causados por decisões judiciais erradas obedece, segundo o Governo alemão, a um princípio geral comum aos direitos dos Estados-Membros na acepção do artigo 288.° CE. 18. Os Governos alemão e neerlandês sustentam que a responsabilidade do Estado-Membro deve ser limitada às decisões judiciais não susceptíveis de recurso, nomeadamente porque o artigo 234.° CE só impõe uma obrigação de reenvio prejudicial aos órgãos jurisdicionais que devem tomar tais decisões. O Governo neerlandês considera que só deve haver responsabilidade do Estado em caso de violação manifesta e grave dessa obrigação de reenvio. 19. A Comissão alega que existe em todos os Estados-Membros uma limitação da responsabilidade do Estado decorrente das decisões judiciais e que a mesma é necessária a fim de preservar a autoridade do caso julgado das decisões finais bem como, deste modo, a estabilidade do direito. É por esta razão que preconiza que só se reconheça uma «violação suficientemente caracterizada» do direito comunitário quando o órgão jurisdicional nacional abuse manifestamente do seu poder ou viole visivelmente o sentido e o alcance do direito comunitário. No caso vertente, o alegado erro do Verwaltungsgerichtshof é desculpável e este carácter desculpável é um dos critérios que permite concluir no sentido da inexistência de uma violação suficientemente caracterizada do direito (v. acórdão de 4 de Julho de 2000, Haim, C-424/97, Colect., p. I-5123, n.° 43). 20. Por seu turno, a Republik Österreich e o Governo austríaco (a seguir, conjuntamente, «República da Áustria») bem como os Governos francês e do Reino Unido sustentam que não pode haver responsabilidade de um Estado-Membro por uma violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional. Invocam argumentos assentes na autoridade do caso julgado, no princípio da segurança jurídica, na independência do poder judicial, no lugar do poder judicial na ordem jurídica comunitária bem como na comparação com as vias processuais perante o Tribunal de Justiça para accionar a responsabilidade da Comunidade nos termos do artigo 288.° CE. 21. A República da Áustria alega nomeadamente que o reexame da apreciação em matéria de direito de um órgão jurisdicional decidindo em última instância é incompatível com a função de tal órgão jurisdicional, porque o objectivo das suas decisões seria pôr definitivamente termo a um litígio. Além disso, dado que o Verwaltungsgerichtshof examinou em detalhe o direito comunitário no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, é compatível com o direito comunitário afastar qualquer outra possibilidade de recurso num órgão jurisdicional austríaco. Além disso, a República da Áustria sustenta que as condições necessárias para que haja responsabilidade de um Estado-Membro não podem diferir das aplicáveis à responsabilidade da Comunidade em circunstâncias comparáveis. Uma vez que o artigo 288.°, segundo parágrafo, CE não pode ser aplicado a uma violação do direito comunitário pelo Tribunal de Justiça, porque em tal caso este deveria dirimir uma questão relativa a um dano que ele próprio teria causado, de tal forma que seria simultaneamente juiz e parte, também não pode haver responsabilidade dos Estados-Membros por um dano causado por um órgão jurisdicional decidindo em última instância. 22. Por outro lado, a República da Áustria alega que o artigo 234.° CE não se destina a conferir direitos aos particulares. Com efeito, no âmbito de um processo prejudicial pendente no Tribunal de Justiça, as partes no processo principal não podem modificar as questões prejudiciais nem fazê-las declarar desprovidas de objecto (v. acórdão de 9 de Dezembro de 1965, Singer, 44/65, Colect. 1965-1968, p. 251). Por outro lado, só a violação de uma disposição destinada a conferir direitos aos particulares seria eventualmente susceptível de dar origem à responsabilidade do Estado-Membro. Assim, esta não poderia resultar de uma violação do artigo 234.° CE por um órgão jurisdicional decidindo em última instância. 23. O Governo francês afirma que o reconhecimento de um direito a ressarcimento em razão de uma aplicação pretensamente errada do direito comunitário por uma decisão definitiva de um órgão jurisdicional nacional é contrário ao princípio do respeito da autoridade do caso definitivamente julgado, conforme reconhecido pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 1 de Junho de 1999, Eco Swiss (C-126/97, Colect., p. I-3055). Este governo alega nomeadamente que o princípio da intangibilidade do caso definitivamente julgado assume um valor fundamental nos sistemas jurídicos assentes na preeminência do direito e no respeito das decisões judiciais. Ora, se a responsabilidade do Estado-Membro por violação do direito comunitário por um órgão judicial fosse reconhecida, esta preeminência e este direito seriam postos em causa. 24. O Governo do Reino Unido sustenta que, em princípio e salvo excepção relacionada nomeadamente com a violação de um direito fundamental protegido pela Convenção Europeia da Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), não pode ser intentada contra a Coroa qualquer acção de indemnização em sede de decisões judiciais. Acrescenta que o princípio da protecção efectiva dos direitos conferidos pelas normas comunitárias, subjacente ao princípio da responsabilidade do Estado, está longe de ser absoluto e cita a este respeito os prazos de caducidade. Este princípio só é susceptível de fundamentar uma acção de indemnização contra o Estado, em casos raros, para certas decisões judiciais nacionais estritamente definidas. São, por conseguinte, limitados os benefícios resultantes do reconhecimento de um direito a indemnização em razão de uma decisão judicial errada. O Governo do Reino Unido considera que há que ponderar estes benefícios e certas preocupações muito importantes. 25. A este respeito, invoca, em primeiro lugar, os princípios da segurança jurídica e da autoridade do caso julgado. A lei desencoraja a impugnação de decisões judiciais, excepto por via de recurso. Trata-se de proteger a parte vencedora e de reforçar o interesse geral na segurança jurídica. No passado, o Tribunal de Justiça ter-se-á mostrado disposto a limitar o alcance do princípio da protecção efectiva, a fim de preservar os «princípios que estão na base do sistema jurisdicional nacional, tais como o da segurança jurídica e o do respeito do caso julgado que dele constitui a expressão» (acórdão Eco Swiss, já referido, n.os 43 a 48). O reconhecimento da responsabilidade do Estado por um erro do poder judicial criaria um risco de confusão jurídica e deixaria as partes em litígio numa situação de incerteza. 26. Em segundo lugar, o Governo do Reino Unido alega que a autoridade e a reputação do poder judicial seriam enfraquecidas se um erro judicial pudesse, no futuro, dar origem a uma acção de indemnização. Em terceiro lugar, sustenta que a independência do poder judicial constitui, na ordem constitucional de todos os Estados-Membros, um princípio fundamental, que no entanto não pode nunca ser dado como adquirido. A aceitação de uma responsabilidade do Estado por actos judiciais é susceptível de pôr em risco tal independência. 27. Em quarto lugar, atribuir aos órgãos jurisdicionais nacionais a competência para decidirem eles próprios em processos em que se aplica o direito comunitário implicaria aceitar que esses órgãos jurisdicionais cometem por vezes erros dos quais não é possível recorrer ou que não é possível corrigir de outra forma. Desde sempre que este inconveniente se tem considerado aceitável. A este respeito, o Governo do Reino Unido assinala que, no caso de um erro do poder judicial poder dar origem à responsabilidade do Estado, podendo o Tribunal de Justiça ser chamado a pronunciar-se sobre uma questão prejudicial relativa a este ponto, este teria não só o poder de se pronunciar sobre a exactidão das decisões dos órgãos jurisdicionais supremos nacionais mas ainda o de apreciar o carácter sério e desculpável dos erros que aqueles podem ter cometido. As consequências desta situação sobre a relação, de uma importância vital, entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais não seriam manifestamente benéficas. 28. Em quinto lugar, o Governo do Reino Unido alega que pode ser difícil determinar o órgão jurisdicional competente para julgar um processo de responsabilidade do Estado, mais especialmente no Reino Unido, atendendo ao seu sistema judicial unitário e à aplicação estrita do princípio «stare decisis». Em sexto lugar, sustenta que se puder haver responsabilidade do Estado por erro do poder judicial, a responsabilidade da Comunidade pelos erros dos órgãos jurisdicionais comunitários deve então ser organizada da mesma maneira e nas mesmas condições. 29. No que diz especificamente respeito à segunda questão prejudicial, G. Köbler bem como os Governos austríaco e alemão alegam que cabe à ordem jurídica de cada Estado-Membro designar o órgão jurisdicional competente para decidir os litígios que põem em causa direitos individuais decorrentes do direito comunitário. Deve assim responder-se afirmativamente a esta questão. Resposta do Tribunal de Justiça Quanto ao princípio da responsabilidade do Estado 30. Recorde-se desde já que o Tribunal de Justiça decidiu que o princípio da responsabilidade de um Estado-Membro por prejuízos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe sejam imputáveis é inerente ao sistema do Tratado (acórdãos de 19 de Novembro de 1991, Francovich e o., C-6/90 e C-9/90, Colect., p. I-5357, n.° 35; Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 31; de 26 de Março de 1996, British Telecommunications, C-392/93, Colect., p. I-1631, n.° 38; de 23 de Maio de 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Colect., p. I-2553, n.° 24; de 8 de Outubro de 1996, Dillenkofer e o., C-178/94, C-179/94 e C-188/94 a C-190/94, Colect., p. I-4845, n.° 20; de 2 de Abril de 1998, Norbrook Laboratories, C-127/95, Colect., p. I-1531, n.° 106, e Haim, já referido, n.° 26). 31. O Tribunal de Justiça declarou igualmente que este princípio é válido para qualquer violação do direito comunitário por um Estado-Membro, independentemente da entidade do Estado-Membro cuja acção ou omissão está na origem do incumprimento (acórdãos Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 32; de 1 de Junho de 1999, Konle, C-302/97, Colect., p. I-3099, n.° 62, e Haim, já referido, n.° 27). 32. Se, na ordem jurídica internacional, o Estado, cuja responsabilidade está em causa em virtude da violação de um compromisso internacional, é considerado na sua unidade, independentemente da violação que está na origem do prejuízo ser imputável ao poder legislativo, judicial ou executivo, tanto mais deve assim ser na ordem jurídica comunitária, quando todos os organismos do Estado, inclusive o poder legislativo, são obrigados, no desempenho das suas funções, a respeitar as normas impostas pelo direito comunitário que sejam susceptíveis de regular directamente a situação dos particulares (acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 34). 33. Atendendo ao papel essencial do poder judicial na protecção dos direitos que as normas comunitárias conferem aos particulares, a plena eficácia destas seria posta em causa e a protecção dos direitos que as mesmas reconhecem ficaria diminuída se os particulares não pudessem, sob certas condições, obter ressarcimento quando os seus direitos são lesados por uma violação do direito comunitário imputável a uma decisão de um órgão jurisdicional de um Estado-Membro decidindo em última instância. 34. Deve aqui sublinhar-se que um órgão jurisdicional que decide em última instância constitui por definição a última instância perante a qual os particulares podem fazer valer os direitos que o direito comunitário lhes confere. Não podendo uma violação destes direitos por uma decisão desse órgão jurisdicional que se tornou definitiva geralmente ser sanada, os particulares não podem ser privados da possibilidade de accionarem a responsabilidade do Estado a fim de obterem por este meio uma protecção jurídica dos seus direitos. 35. É aliás, nomeadamente, para evitar que os direitos conferidos aos particulares pelo direito comunitário sejam violados que, por força do artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE, um órgão jurisdicional cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso judicial previsto no direito interno é obrigado a submeter a questão ao Tribunal de Justiça. 36. Deste modo, resulta das exigências inerentes à protecção dos direitos dos particulares que invocam o direito comunitário que os mesmos devem ter a possibilidade de obter, junto de um órgão jurisdicional nacional, ressarcimento do prejuízo causado pela violação destes direitos por uma decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância (v., neste sentido, acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 35). 37. Alguns dos governos que apresentaram observações no âmbito do presente processo alegaram que o princípio da responsabilidade do Estado pelos danos causados aos particulares por violações do direito comunitário não podia ser aplicado às decisões de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância. Para o efeito, invocaram argumentos assentes, nomeadamente, no princípio da segurança jurídica, mais especialmente na autoridade do caso definitivamente julgado, na independência e na autoridade do juiz bem como na inexistência de um órgão jurisdicional competente para conhecer dos litígios relativos à responsabilidade do Estado por tais decisões. 38. Cabe aqui assinalar que a importância do princípio da autoridade do caso definitivamente julgado não pode ser contestada (v. acórdão Eco Swiss, já referido, n.° 46). Com efeito, a fim de garantir tanto a estabilidade do direito e das relações jurídicas como uma boa administração da justiça, é necessário que as decisões judiciais que se tornaram definitivas após esgotamento das vias de recurso disponíveis ou decorridos os prazos previstos para tais recursos já não possam ser impugnadas. 39. No entanto, há que considerar que o reconhecimento do princípio da responsabilidade do Estado pela decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância não tem em si por consequência pôr em causa a autoridade do caso definitivamente julgado de tal decisão. Um processo destinado a responsabilizar o Estado não tem o mesmo objecto e não envolve necessariamente as mesmas partes que o processo que deu origem à decisão que adquiriu a autoridade de caso definitivamente julgado. Com efeito, o demandante numa acção de indemnização contra o Estado obtém, em caso de êxito, a condenação deste no ressarcimento do dano sofrido, mas não necessariamente que seja posta em causa a autoridade do caso definitivamente julgado da decisão judicial que causou o dano. De qualquer modo, o princípio da responsabilidade do Estado inerente à ordem jurídica comunitária exige tal ressarcimento, mas não a revisão da decisão judicial que causou o dano. 40. Daqui resulta que o princípio da autoridade do caso definitivamente julgado não se opõe ao reconhecimento do princípio da responsabilidade do Estado por uma decisão de um órgão jurisdicional decidindo em última instância. 41. Os argumentos assentes na independência e na autoridade do juiz também não podem ser acolhidos. 42. No que diz respeito à independência do juiz, há que esclarecer que o princípio da responsabilidade em causa diz respeito não à responsabilidade pessoal do juiz mas à do Estado. Ora, não se afigura que a possibilidade de ver accionada, sob certas condições, a responsabilidade do Estado por decisões judiciais contrárias ao direito comunitário comporte riscos especiais de que seja posta em causa a independência de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância. 43. Quanto ao argumento assente no risco de se ver a autoridade de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância afectada pelo facto de as suas decisões transitadas em julgado poderem ser implicitamente postas em causa por um processo permitindo accionar a responsabilidade do Estado devido às mesmas, verifica-se que a existência de uma via de direito permitindo, sob certas condições, a reparação dos efeitos danosos de uma decisão judicial errada pode também ser vista como sinónimo de qualidade de uma ordem jurídica e portanto, finalmente, também da autoridade do poder judicial. 44. Vários governos sustentaram igualmente que constituía um obstáculo à aplicação do princípio da responsabilidade do Estado às decisões de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância a dificuldade de se designar um órgão jurisdicional competente para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos resultantes de tais decisões. 45. A este respeito, há que considerar que, dado que, por razões essencialmente relacionadas com a necessidade de se assegurar aos particulares a protecção dos direitos que as normas comunitárias lhes reconhecem, o princípio da responsabilidade do Estado que é inerente à ordem jurídica comunitária deve aplicar-se em relação às decisões de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância, cabe aos Estados-Membros permitir aos interessados invocarem este princípio, pondo à sua disposição uma via de direito adequada. A aplicação do referido princípio não pode ser comprometida pela inexistência de foro competente. 46. Segundo jurisprudência constante, na ausência de regulamentação comunitária, é à ordem jurídica de cada Estado-Membro que compete designar os órgãos jurisdicionais competentes e regulamentar as modalidades processuais das acções judiciais destinadas a assegurar a plena protecção dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito comunitário (v. acórdãos de 16 de Dezembro de 1976, Rewe, 33/76, Colect., p. 813, n.° 5, Comet, 45/76, Recueil, p. 2043, n.° 13, Colect., p. 835; de 27 de Fevereiro de 1980, Just, 68/79, Recueil, p. 501, n.° 25; Francovich e o., já referido, n.° 42; e de 14 de Dezembro de 1995, Peterbroeck, C-312/93, Colect., p. I-4599, n.° 12). 47. Com a reserva de que os Estados-Membros devem assegurar, em todas as circunstâncias, uma protecção efectiva aos direitos individuais derivados da ordem jurídica comunitária, não compete ao Tribunal de Justiça intervir na solução dos problemas de competência que possa suscitar, no quadro da organização judiciária nacional, a qualificação de certas situações jurídicas assentes no direito comunitário (acórdãos de 18 de Janeiro de 1996, SEIM, C-446/93, Colect., p. I-73, n.° 32, e Dorsch Consult, já referido, n.° 40). 48. Há ainda que acrescentar que, embora considerações relacionadas com o respeito do princípio da autoridade do caso definitivamente julgado ou da independência dos juízes tenham podido inspirar aos sistemas de direito nacionais restrições, por vezes severas, à possibilidade de accionar a responsabilidade do Estado por danos causados por decisões judiciais erradas, tais considerações não excluíram de modo absoluto essa possibilidade. Com efeito, a aplicação do princípio da responsabilidade do Estado às decisões judiciais foi aceite sob uma forma ou outra pela maioria dos Estados-Membros, como o advogado-geral assinalou nos n.os 77 a 82 das suas conclusões, mesmo que tal só se verifique em condições restritivas e heterogéneas. 49. Pode ainda assinalar-se que, no mesmo sentido, a CEDH, e mais especialmente o seu artigo 41.°, permite ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem condenar um Estado que violou um direito fundamental a indemnizar os danos que resultaram deste comportamento para a pessoa lesada. Resulta da jurisprudência do referido tribunal que tal compensação pode ser igualmente concedida quando a violação resulta do conteúdo de uma decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância (v. TEDH, acórdão Dulaurans c. França de 21 de Março de 2000, ainda não publicado). 50. Resulta do que precede que o princípio segundo o qual os Estados-Membros são obrigados a ressarcir os danos causados aos particulares pelas violações do direito comunitário que lhes são imputáveis é igualmente aplicável quando a violação em causa resulte de uma decisão de um órgão jurisdicional decidindo em última instância. Cabe à ordem jurídica de cada Estado-Membro designar o órgão jurisdicional competente para resolver os litígios relativos a esta reparação. Quanto às condições da responsabilidade do Estado 51. No respeitante às condições em que um Estado-Membro está obrigado a reparar os prejuízos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhes são imputáveis, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que elas são três, a saber, que a norma jurídica violada vise atribuir direitos aos particulares, que a violação seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade directo entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas (acórdão Haim, já referido n.° 36). 52. A responsabilidade do Estado por danos causados pela decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância que viole uma regra de direito comunitário rege-se pelas mesmas condições. 53. No que respeita mais especificamente à segunda destas condições e à sua aplicação a fim de estabelecer uma eventual responsabilidade do Estado em razão de uma decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância, há que ter em conta a especificidade da função jurisdicional bem como as exigências legítimas de segurança jurídica, como alegaram igualmente os Estados-Membros que apresentaram observações neste processo. Só pode haver responsabilidade do Estado resultante de uma violação do direito comunitário por tal decisão, no caso excepcional de o juiz ter ignorado de modo manifesto o direito aplicável. 54. A fim de determinar se tal condição se encontra satisfeita, o órgão jurisdicional nacional que se deva pronunciar sobre um pedido de reparação deve atender a todos os elementos que caracterizam a situação que lhe é submetida. 55. Entre tais elementos constam designadamente o grau de clareza e de precisão da regra violada, o carácter intencional da violação, o carácter desculpável ou não do erro de direito, a atitude eventualmente adoptada por uma instituição comunitária, bem como o não cumprimento, pelo órgão jurisdicional em causa, da sua obrigação de reenvio prejudicial por força do artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE. 56. De qualquer modo, uma violação do direito comunitário é suficientemente caracterizada quando a decisão em causa foi tomada violando manifestamente a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria (v., neste sentido, acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 57). 57. As três condições evocadas no n.° 51 do presente acórdão são necessárias e suficientes para instituir em favor dos particulares um direito a obter reparação, sem no entanto impedir que a responsabilidade do Estado possa ser efectivada em condições menos restritivas com base no direito nacional (v. acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 66). 58. Sem prejuízo do direito à reparação que tem fundamento directo no direito comunitário quando estejam reunidas as três condições acima apontadas, é no âmbito do direito nacional que regula a responsabilidade que compete ao Estado reparar as consequências do prejuízo causado, sendo certo que as condições fixadas pelas legislações nacionais em matéria de reparação dos danos não podem ser menos favoráveis do que as respeitantes a reclamações semelhantes de natureza interna e não podem estar organizadas de forma a, na prática, tornarem impossível ou excessivamente difícil a obtenção da reparação (acórdãos, já referidos, Francovich e o., n.os 41 a 43, e Norbrook Laboratories, n.° 111). 59. De tudo o que precede resulta que há que responder às primeira e segunda questões que o princípio segundo o qual os Estados-Membros são obrigados a ressarcir os danos causados aos particulares pelas violações do direito comunitário que lhes são imputáveis é igualmente aplicável quando a violação em causa resulte de uma decisão de um órgão jurisdicional decidindo em última instância, desde que a norma de direito comunitário violada se destine a conferir direitos aos particulares, que a violação seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade directo entre a violação e o dano sofrido pelas pessoas lesadas. A fim de determinar se tal violação é suficientemente caracterizada quando a violação em causa resulte dessa decisão, o juiz nacional competente deve, tendo em conta a especificidade da função judicial, apurar se essa violação tem carácter manifesto. É à ordem jurídica de cada Estado-Membro que cabe designar o órgão jurisdicional competente para decidir os litígios relativos a tal ressarcimento. Quanto à terceira questão 60. Recorde-se, a título preliminar, que, segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça não é competente, no âmbito da aplicação do artigo 234.° CE, para decidir sobre a compatibilidade de uma norma nacional com o direito comunitário. O Tribunal de Justiça pode, contudo, extrair do texto das questões formuladas pelo juiz nacional, à luz dos factos por este expostos, os elementos que dependem da interpretação do direito comunitário, a fim de permitir a este juiz resolver o problema jurídico que lhe foi submetido (v., nomeadamente, acórdão de 3 de Março de 1994, Eurico Italia e o., C-332/92, C-333/92 e C-335/92, Colect., p. I-711, n.° 19). 61. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se os artigos 48.° do Tratado e 7.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77), devem ser interpretados no sentido de que se opõem à concessão, nas condições previstas no § 50a da GG, de um subsídio especial de antiguidade que, segundo a interpretação do Verwaltungsgerichtshof no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, constitui um prémio de fidelidade. Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça 62. G. Köbler alega, em primeiro lugar, que o subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG não é um prémio de fidelidade mas sim um elemento normal do vencimento, como o Verwaltungsgerichtshof teria inicialmente admitido. Além disso, até ao acórdão do Verwaltungsgerichtshof de 24 de Junho de 1998, nenhum órgão jurisdicional austríaco teria considerado que o referido subsídio constituía um prémio de fidelidade. 63. Em seguida, mesmo na hipótese de este subsídio ser um prémio de fidelidade e de poder justificar uma discriminação indirecta, G. Köbler sustenta que não existe jurisprudência constante e certa do Tribunal de Justiça a este respeito. Nestas condições, o Verwaltungsgerichtshof teria excedido os seus poderes ao retirar o seu pedido prejudicial e ao tomar a sua decisão sozinho, uma vez que a interpretação e a definição de conceitos de direito comunitário são da exclusiva competência do Tribunal de Justiça. 64. Por fim, G. Köbler alega que os critérios de concessão do subsídio especial de antiguidade excluem que a discriminação indirecta de que é alvo seja justificada. Tal subsídio é devido independentemente da questão de saber em que universidade austríaca o requerente exerceu as suas funções, não sendo sequer exigido que o requerente tenha ensinado durante quinze anos de modo continuado a mesma disciplina. 65. Expondo que o Tribunal de Justiça não pode interpretar o direito nacional, a República da Áustria sustenta que há que entender a terceira questão prejudicial no sentido de que o órgão jurisdicional de reenvio pretende obter uma interpretação do artigo 48.° do Tratado. A este respeito, alega que a referida disposição não se opõe a um sistema de remuneração que permite ter em conta qualificações adquiridas junto de outros empregadores nacionais ou estrangeiros por um candidato a um emprego com vista à determinação do seu vencimento e que, além disso, prevê um subsídio que pode ser qualificado de prémio de fidelidade cuja obtenção está dependente de um determinado período de serviço junto do mesmo empregador. 66. A República da Áustria explica que, tendo em conta que G. Köbler, enquanto professor universitário, tem um emprego de direito público, o seu empregador é o Estado austríaco. Assim, o professor que passa de uma universidade para outra não muda de empregador. A República da Áustria assinala que existem igualmente universidades privadas na Áustria. Os professores que aí ensinam são empregados dessas instituições e não do Estado, de modo que as suas relações laborais não estão sujeitas às disposições da GG. 67. Por seu turno, a Comissão alega que o § 50a da GG opera, em violação do artigo 48.° do Tratado, uma discriminação entre os períodos de serviço cumpridos nas universidades austríacas e os cumpridos nas universidades de outros Estados-Membros. 68. Verifica-se, segundo a Comissão, que o Verwaltungsgerichtshof ignorou, na sua apreciação final, o alcance do acórdão Schöning-Kougebetopoulou, já referido. À luz dos novos elementos de interpretação do direito nacional, a Comissão considera que aquele órgão jurisdicional devia ter mantido o seu pedido prejudicial, reformulando-o. Com efeito, o Tribunal de Justiça nunca declarou expressamente que um prémio de fidelidade pode justificar uma disposição discriminatória em relação aos trabalhadores de outros Estados-Membros. 69. Por outro lado, a Comissão alega que, mesmo que o subsídio especial de antiguidade em causa no processo principal devesse ser considerado um prémio de fidelidade, o mesmo não poderia justificar um entrave à livre circulação dos trabalhadores. Considera que, em princípio, o direito comunitário não se opõe a que um empregador procure conservar os trabalhadores qualificados, concedendo aumentos de salário ou prémios ao seu pessoal, em função do tempo de serviço na empresa. Todavia, o «prémio de fidelidade» previsto no § 50a da GG distingue-se dos prémios que produzem os seus efeitos unicamente no seio da empresa, na medida em que intervém ao nível do Estado-Membro em causa, com exclusão dos outros Estados-Membros, e, deste modo, afecta directamente a livre circulação dos docentes. Além disso, as universidades austríacas estão não só em concorrência com os estabelecimentos dos outros Estados-Membros mas igualmente entre elas. Ora, a referida disposição não produz efeitos quanto a este segundo tipo de concorrência. Resposta do Tribunal de Justiça 70. O subsídio especial de antiguidade concedido pelo Estado austríaco, enquanto empregador, aos professores universitários por força do § 50a da GG é um benefício financeiro que acresce ao vencimento de base, cujo montante já é função do tempo de serviço. Um professor universitário recebe o referido subsídio se tiver exercido esta profissão durante pelo menos quinze anos numa universidade austríaca e se, além disso, receber há pelo menos quatro anos o subsídio normal de antiguidade. 71. Assim, o § 50a da GG exclui, quanto à concessão do subsídio especial de antiguidade nele previsto, qualquer possibilidade de se tomar em consideração os períodos de actividade que um professor universitário efectuou num Estado-Membro que não a República da Áustria. 72. Verifica-se que esse regime é susceptível de entravar a livre circulação de trabalhadores, de duas formas. 73. Em primeiro lugar, este regime funciona em detrimento dos trabalhadores migrantes nacionais de outros Estados-Membros que não a República da Áustria, uma vez que a estes trabalhadores é recusado o reconhecimento de períodos de serviço prestados nesses Estados como professores universitários, apenas porque esses períodos não foram efectuados numa universidade austríaca (v., neste sentido, quanto a uma disposição grega comparável, acórdão de 12 de Março de 1998, Comissão/Grécia, C-187/96, Colect., p. I-1095, n.os 20 e 21). 74. Em segundo lugar, esta recusa absoluta de reconhecimento dos períodos efectuados na qualidade de professor universitário num Estado-Membro que não a República da Áustria entrava a livre circulação de trabalhadores estabelecidos na Áustria, na medida em que é susceptível de dissuadir estes últimos de deixarem o país para exercerem tal liberdade. Com efeito, ao voltarem para a Áustria, os seus anos de experiência como professores universitários noutro Estado-Membro, portanto, no exercício de actividades comparáveis, não serão tidos em conta para o subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG. 75. Estas considerações não são afectadas pela circunstância, invocada pela República da Áustria, de a remuneração de professores universitários migrantes ser, em razão da possibilidade prevista no § 48, n.° 3, da GG, de lhes ser atribuído um vencimento de base mais elevado a fim de promover a contratação de professores universitários estrangeiros, muitas vezes mais vantajosa do que a auferida pelos professores universitários austríacos, mesmo tendo em conta o subsídio especial de antiguidade. 76. Com efeito, por um lado, o § 48, n.° 3, da GG só prevê uma simples possibilidade e não garante que o professor de uma universidade estrangeira receberá, a partir da sua nomeação como professor numa universidade austríaca, uma remuneração mais elevada do que a de professores universitários austríacos com a mesma experiência. Por outro lado, o complemento de remuneração que o § 48, n.° 3, da GG permite oferecer no momento da contratação tem uma natureza totalmente diferente do subsídio especial de antiguidade. Assim, a referida disposição não impede que o § 50a da GG tenha por efeito uma desigualdade de tratamento dos professores universitários migrantes relativamente aos professores universitários austríacos e crie, assim, um entrave à livre circulação de trabalhadores garantida pelo artigo 48.° do Tratado. 77. Em consequência, uma medida como a concessão do subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG é susceptível de entravar a livre circulação de trabalhadores, o que, em princípio, é proibido pelos artigos 48.° do Tratado e 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1612/68. Tal medida só seria admissível se prosseguisse um objectivo legítimo compatível com o Tratado e se se justificasse por razões imperiosas de interesse geral. Mas, mesmo em tal caso, seria necessário que a sua aplicação fosse adequada para garantir a realização do objectivo em causa e não ultrapassasse o necessário para atingir esse objectivo (v., nomeadamente, acórdãos de 31 de Março de 1993, Kraus, C-19/92, Colect., p. I-1663, n.° 32; de 30 de Novembro de 1995, Gebhard, C-55/94, Colect., p. I-4165, n.° 37; e de 15 de Dezembro de 1995, Bosman, C-415/93, Colect., p. I-4921, n.° 104). 78. O Verwaltungsgerichtshof julgou, no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, que o subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG constituía, segundo o direito nacional, um prémio destinado a recompensar a fidelidade dos professores universitários austríacos em relação ao seu único empregador, ou seja, o Estado austríaco. 79. Há portanto que examinar se o facto de o alegado subsídio constituir, segundo o direito nacional, um prémio de fidelidade pode, em direito comunitário, indicar que o mesmo se norteia por uma razão imperiosa de interesse geral que é susceptível de justificar o entrave à livre circulação que tal subsídio implica. 80. A este respeito, cabe assinalar, a título preliminar, que o Tribunal de Justiça ainda não teve a oportunidade de decidir se um prémio de fidelidade podia justificar um entrave à livre circulação de trabalhadores. 81. Nos n.os 27 do acórdão Schöning-Kougebetopoulou, já referido, e 49 do acórdão de 30 de Novembro de 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C-195/98, Colect., p. I-10497), o Tribunal de Justiça rejeitou a argumentação apresentada a este respeito, respectivamente, pelos Governos alemão e austríaco. Com efeito, nos mesmos, o Tribunal de Justiça declarou que a regulamentação que estava em causa não era, de forma alguma, susceptível de se destinar a recompensar a fidelidade do trabalhador ao empregador, porque o acréscimo de salário que esse trabalhador recebia pela sua antiguidade era determinado pelos anos de serviço efectuados junto de uma pluralidade de empregadores. Dado que, nos processos que deram origem a esses acórdãos, o acréscimo de salário não constituía um prémio de fidelidade, não era necessário que o Tribunal de Justiça examinasse se tal prémio podia, em si, justificar um entrave à livre circulação de trabalhadores. 82. Na ocorrência, o Verwaltungsgerichtshof julgou, no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, que o subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG recompensa a fidelidade do trabalhador a um só empregador. 83. Não sendo de excluir que um objectivo de fidelização dos trabalhadores aos empregadores, no quadro de uma política de investigação ou de ensino universitário, constitua uma razão imperiosa de interesse geral, verifica-se que, tendo em conta as características específicas da medida em causa no processo principal, o entrave que a mesma implica não pode ser justificado à luz de tal objectivo. 84. Por um lado, se bem que todos os professores de universidades públicas austríacas sejam os trabalhadores de um único empregador, ou seja, o Estado austríaco, encontram-se colocados em diferentes universidades. Ora, no mercado de emprego dos professores universitários, as diversas universidades austríacas encontram-se em concorrência não só com as universidades de outros Estados-Membros e as de países terceiros mas também entre elas. Quanto a este segundo tipo de concorrência, verifica-se que a medida em causa no processo principal não é susceptível de favorecer a fidelidade de um professor à universidade austríaca onde exerce as suas funções. 85. Por outro lado, embora o subsídio especial de antiguidade se destine a recompensar a fidelidade dos trabalhadores ao seu empregador, tem igualmente por consequência recompensar os professores de universidades austríacas que continuem a exercer a sua profissão no território austríaco. O referido subsídio pode assim ter consequências sobre a escolha feita por estes professores entre um emprego numa universidade austríaca e um emprego na universidade de outro Estado-Membro. 86. Assim, o subsídio especial de antiguidade em causa no processo principal não tem apenas por efeito recompensar a fidelidade do trabalhador ao seu empregador. Provoca igualmente uma compartimentação do mercado do emprego dos professores universitários no território austríaco e é contrário ao princípio da livre circulação de trabalhadores. 87. Do que precede resulta que uma medida como o subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG constitui um entrave à livre circulação de trabalhadores que não pode ser justificado por uma razão imperiosa de interesse geral. 88. Assim, há que responder à terceira questão prejudicial que os artigos 48.° do Tratado e 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1612/68 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à concessão, em condições como as previstas no § 50a da GG, de um subsídio especial de antiguidade que, segundo a interpretação do Verwaltungsgerichtshof no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, constitui um prémio de fidelidade. Quanto às quarta e quinta questões 89. Com as suas quarta e quinta questões, que cabe tratar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se, no processo principal, há responsabilidade do Estado-Membro devido a uma violação do direito comunitário pelo acórdão do Verwaltungsgerichtshof de 24 de Junho de 1998. Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça 90. Quanto à quarta questão, G. Köbler, o Governo alemão e a Comissão alegam que o artigo 48.° do Tratado é de aplicação directa e cria, para os particulares, direitos subjectivos que as autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais têm a obrigação de preservar. 91. A República da Áustria sustenta que só há que responder à quarta questão se o Tribunal de Justiça não responder às questões anteriores no sentido que sugere. Na medida em que a quarta questão só foi colocada no caso de ser dada resposta afirmativa à terceira questão, que considera inadmissível, propõe ao Tribunal de Justiça que não responda a esta quarta questão. Além disso, alega que a mesma não é clara, uma vez que o despacho de reenvio não contém qualquer fundamentação a esse respeito. 92. Quanto à quinta questão, G. Köbler sustenta que há que responder afirmativamente, porque o Tribunal de Justiça dispõe de todos os elementos que lhe permitem julgar ele mesmo se o Verwaltungsgerichtshof abusou manifesta e notoriamente, no processo principal, do poder de apreciação de que dispõe. 93. A República da Áustria considera que cabe aos órgãos jurisdicionais nacionais aplicar os critérios da responsabilidade dos Estados-Membros pelos danos causados aos particulares por violações do direito comunitário. 94. Todavia, no caso de o Tribunal de Justiça responder ele próprio à questão de saber se há responsabilidade da República da Áustria, sustenta, em primeiro lugar, que o artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE) não tem por objecto conferir direitos aos particulares. Considera, portanto, que essa condição da responsabilidade não se encontra satisfeita. 95. Em segundo lugar, é indiscutível que os órgãos jurisdicionais nacionais têm, no âmbito de um litígio submetido à sua apreciação, um amplo poder de apreciação para determinar se devem ou não formular um pedido prejudicial. A este respeito, a República da Áustria sustenta que, na medida em que o Tribunal de Justiça considerou, no seu acórdão Schöning-Kougebetopoulou, já referido, que os prémios de fidelidade não são, por princípio, contrários às disposições relativas à livre circulação de trabalhadores, o Verwaltungsgerichtshof chegou acertadamente à conclusão que podia, no litígio submetido à sua apreciação, decidir ele próprio as questões de direito comunitário. 96. Em terceiro lugar, na hipótese de o Tribunal de Justiça reconhecer que o Verwaltungsgerichtshof não respeitou o direito comunitário no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, o comportamento deste órgão jurisdicional não pode, de qualquer modo, ser qualificado de violação caracterizada do referido direito. 97. Em quarto lugar, a República da Áustria pretende que o facto de o Verwaltungsgerichtshof ter retirado o pedido prejudicial dirigido ao Tribunal de Justiça não pode de forma alguma apresentar um nexo de causalidade com o dano invocado concretamente por G. Köbler. Com efeito, tal argumentação assenta numa suposição perfeitamente inadmissível de que uma decisão do Tribunal de Justiça, em caso de manutenção do pedido, teria necessariamente confirmado a tese jurídica de G. Köbler. Noutros termos, implica que o dano constituído pelo não pagamento do subs
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ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA 9 de Dezembro de 2003 (1) «Incumprimento de Estado - Interpretação contrária ao direito comunitário de uma lei nacional pela jurisprudência e pela prática administrativa - Condições de repetição do indevido» No processo C-129/00, Comissão das Comunidades Europeias, representada por E. Traversa, na qualidade de agente, assistido por P. Biavati, avvocato, com domicílio escolhido no Luxemburgo, demandante, contra República Italiana, representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo, demandada, que tem por objecto fazer declarar que, ao manter em vigor o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428, de 29 de Dezembro de 1990, intitulada «Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge comunitaria per il 1990)» [disposições de execução das obrigações que decorrem da integração da Itália nas Comunidades Europeias (lei comunitária para o ano de 1990)] (GURI n.° 10, de 12 de Janeiro de 1991, suplemento ordinário, p. 5), tal como interpretado e aplicado pela Administração e pelos órgãos jurisdicionais, o qual impõe um regime probatório da repercussão sobre terceiros dos impostos cobrados em violação das normas comunitárias que torna o exercício do direito ao reembolso desses impostos praticamente impossível ou, pelo menos, excessivamente difícil para o contribuinte, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, C. Gulmann, J. N. Cunha Rodrigues e A. Rosas, presidentes de secção, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet (relator), R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric e S. von Bahr, juízes, advogado-geral: L. A. Geelhoed,
secretário: L. Hewlett, administradora principal, visto o relatório para audiência, ouvidas as alegações das partes na audiência de 2 de Abril de 2003, ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 3 de Junho de 2003, profere o presente Acórdão 1. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Abril de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção visando fazer declarar que, ao manter em vigor o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428, de 29 de Dezembro de 1990, intitulada «Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge comunitaria per il 1990)» [disposições de execução das obrigações que decorrem da integração da Itália nas Comunidades Europeias (lei comunitária para o ano de 1990)] (GURI, suplemento ordinário n.° 10, de 12 de Janeiro de 1991, p. 5, a seguir «Lei n.° 428/1990»), tal como interpretado e aplicado pela Administração e os órgãos jurisdicionais, o qual impõe um regime probatório da repercussão sobre terceiros dos impostos cobrados em violação das normas comunitárias que torna o exercício do direito ao reembolso desses impostos praticamente impossível ou, pelo menos, excessivamente difícil para o contribuinte, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE. O direito nacional 2. A Lei n.° 428/1990 introduziu na legislação fiscal regras especiais em matéria de «restituição de imposições consideradas incompatíveis com as normas comunitárias». O artigo 29.°, n.° 2, da referida lei dispõe nesta matéria: «Devolver-se-ão os direitos aduaneiros de importação, os impostos de fabrico, os impostos sobre o consumo, a imposição sobre o açúcar e as imposições estatais cobradas em conformidade com disposições nacionais incompatíveis com normas comunitárias, a não ser que o encargo correspondente tenha sido repercutido sobre outros sujeitos.» 3. Anteriormente, esta matéria era regulada pelo artigo 19.°, primeiro parágrafo, do Decreto-Lei n.° 688, de 30 de Setembro de 1982 (GURI n.° 270, de 30 de Setembro de 1982, p. 7072), convertido em lei pela Lei n.° 873, de 27 de Novembro de 1982 (GURI n.° 328, de 29 de Novembro de 1982, a seguir «Decreto-Lei n.° 688/1982». Esta dispunha: «Qualquer pessoa que tenha pago indevidamente direitos aduaneiros de importação, impostos de fabrico, impostos de consumo ou imposições estatais [...] tem direito ao reembolso dos montantes pagos se provar documentalmente que o encargo correspondente não foi repercutido, de qualquer forma, sobre terceiros, salvo caso de erro material.» Antecedentes 4. O artigo 19.° do Decreto-Lei n.° 688/1982 esteve na origem de dois acórdãos do Tribunal de Justiça. O primeiro (acórdão de 9 de Novembro de 1983, San Giorgio, 199/82, Recueil, p. 3595) foi proferido na sequência de um reenvio prejudicial e o segundo (acórdão de 24 de Março de 1988, Comissão/Itália, 104/86, Colect., p. 1799) no âmbito de uma acção de incumprimento intentada pela Comissão contra a República Italiana. 5. Neste último acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu: «6 [...] na falta de regulamentação comunitária em matéria de restituição de impostos nacionais cobrados em violação do direito comunitário cabe aos Estados-Membros assegurar o reembolso desses impostos, nos termos das disposições do seu direito interno. Além disso, o direito comunitário não exige a restituição de impostos indevidamente cobrados em condições que implicariam um enriquecimento sem causa dos contribuintes; assim, não exclui que se tenha em conta o facto de a carga desses impostos poder ter sido repercutida sobre outros operadores económicos ou sobre os consumidores. 7 Finalmente, convém lembrar, como o Tribunal declarou no acórdão [San Giorgio], proferido precisamente a propósito do artigo 19.° do decreto-lei em causa, que são incompatíveis com o direito comunitário quaisquer meios de prova cujo efeito seja o de tornar impossível na prática ou excessivamente difícil a obtenção do reembolso de impostos cobrados em violação do direito comunitário, e que é esse o caso, designadamente, de presunções ou regras de prova que imponham ao contribuinte o ónus de provar que os impostos indevidamente pagos não foram repercutidos sobre outros sujeitos, ou de limitações específicas quanto aos meios de prova a apresentar, como a exclusão de qualquer meio de prova que não a documental. [...] 11 A disposição em litígio da legislação italiana impõe aos operadores o ónus da prova de um facto negativo, na medida em que devem provar, contra simples afirmações da Administração, a não repercussão sobre outros sujeitos da carga fiscal indevidamente paga, e isto unicamente através de provas documentais. Essa disposição é contrária às regras de direito comunitário, tal como resultam da jurisprudência do Tribunal.» 6. Posteriormente, o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990 deu, por sua vez, origem a questões prejudiciais, a que o Tribunal de Justiça respondeu no acórdão de 9 de Fevereiro de 1999, Dilexport (C-343/96, Colect., p. I-579). O órgão jurisdicional de reenvio mencionava que a referida disposição era aplicada pelos órgãos jurisdicionais italianos no sentido de que, para se opor ao reembolso de direitos aduaneiros ou impostos indevidamente pagos, a Administração pode basear-se na presunção de que estes direitos e impostos são normalmente repercutidos sobre terceiros. 7. O Tribunal de Justiça decidiu o seguinte: «52 Se, como considera o órgão jurisdicional nacional, existe uma presunção de repercussão sobre terceiros dos direitos e imposições ilegalmente reclamados ou indevidamente cobrados, e se impuser ao requerente o ónus de ilidir esta presunção para obter o reembolso da imposição, deve considerar-se que as disposições em questão são contrárias ao direito comunitário. 53 Se, pelo contrário, tal como sustenta o Governo italiano, competir à Administração demonstrar, por todos os meios de prova geralmente admitidos pelo direito nacional, que a imposição foi repercutida sobre outras pessoas, deverá considerar-se que as disposições em questão não são contrárias ao direito comunitário. 54 Deve, pois, responder-se [...] que o direito comunitário se opõe a que um Estado-Membro submeta o reembolso de direitos aduaneiros e de imposições contrários ao direito comunitário a uma condição, tal como a ausência de repercussão destes direitos ou imposições sobre terceiros, cabendo ao recorrente fazer a prova de que esta condição está preenchida.» Procedimento pré-contencioso 8. A Comissão considera no essencial, tal como o órgão jurisdicional de reenvio no processo que deu origem ao acórdão Dilexport, já referido, que, como interpretado e aplicado pela Administração e pelos órgãos jurisdicionais italianos, o disposto no artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990 conduz ao mesmo resultado que o antigo artigo 19.° do Decreto-Lei n.° 688/1982. 9. Após ter dado à República Italiana oportunidade para apresentar observações, a Comissão emitiu, em 17 de Setembro de 1997, um parecer fundamentado convidando este Estado-Membro a cumprir no prazo de dois meses as obrigações para ele decorrentes do Tratado. Insatisfeita com a resposta dada pelas autoridades italianas por carta de 25 de Novembro de 1997, a Comissão decidiu intentar a presente acção. Argumentação das partes 10. A Comissão alega que, no acórdão de 14 de Janeiro de 1997, Comateb e o. (C-192/95 a C-218/95, Colect., p. I-165, n.° 25), o Tribunal de Justiça recordou que, em matéria de impostos indirectos, não pode aceitar-se a presunção de que o sujeito passivo repercute o imposto a jusante da cadeia de vendas, obrigando-o a provar o contrário se quiser obter o reembolso de um imposto dessa natureza. 11. Ora, a Comissão expõe que a jurisprudência da Corte suprema di cassazione (Itália) conduz à instituição de uma presunção desse tipo em prejuízo dos sujeitos passivos que reclamem o reembolso de impostos incompatíveis com o direito comunitário, referidos no artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990. Os fundamentos das decisões proferidas na matéria por esse órgão jurisdicional variam, mas assentam, no essencial, na análise de que, salvo circunstâncias excepcionais, as sociedades comerciais repercutem os impostos indirectos sobre a sua clientela. A fundamentação mais elaborada que a Corte suprema di cassazione utilizou para chegar a essa conclusão, designadamente no acórdão de 28 de Março de 1996, n.° 2844, assenta nas seguintes considerações: - o importador não era um particular, mas uma sociedade comercial ou industrial; - a empresa possuía uma gestão normal, que não correspondia a situações de défice ou de insolvência que permitissem colocar a hipótese de venda a um preço inferior ao do custo; - a imposição indevida fora cobrada por todas as alfândegas italianas, o que não podia deixar de ter criado um clima de confiança quanto à legalidade da imposição; - a imposição indevida foi aplicada durante um longo período e sem qualquer contestação. 12. Segundo a Comissão, a Corte suprema di cassazione baseia-se também no pressuposto de que as empresas comerciais normalmente repercutem sobre terceiros os impostos indirectos para considerar que os pedidos judiciais formulados pela Administração para obter a apresentação de documentos contabilísticos das empresas em causa ou a respectiva inspecção não têm carácter exclusivamente exploratório, o que os torna ilegítimos, constituindo antes um meio válido de lhes permitir provar que tal repercussão se verificou. 13. Acresce que a Corte suprema di cassazione considera, com base no artigo 116.° do código de processo civil italiano, que a não apresentação de documentos contabilísticos na sequência de tal pedido, mais a presunção de que os impostos são normalmente repercutidos, comprova ter sido esse o caso. A Comissão refere que solução idêntica é aplicada mesmo quando a empresa que não apresenta tais documentos alega que estes não foram guardados devido à expiração do prazo de conservação obrigatória de dez anos previsto no código civil italiano. Ora, tendo em conta o prazo de vários anos que pode decorrer entre o pedido judicial de apresentação de documentos contabilísticos e a decisão jurisdicional na matéria, é excessiva para as empresas a obrigação de guarda desses documentos para além do prazo legal de conservação, designadamente devido aos custos elevados e aos problemas de armazenamento daí resultantes. Constitui, portanto, um obstáculo suplementar ao reembolso efectivo dos impostos contrários ao direito comunitário. 14. A Comissão refere que inúmeros órgãos jurisdicionais que decidem quanto ao mérito aplicam estes princípios, da mesma maneira que determinados peritos designados nos processos judiciais para examinar os documentos contabilísticos dos sujeitos passivos e determinar se estes repercutiram, ou não, os impostos em causa. Apresentou, a este respeito, alguns exemplos. 15. Ora, esta abordagem instituiu de facto uma presunção de repercussão sobre terceiros, pelos sujeitos passivos, dos impostos contrários ao direito comunitário de que estes pedem o reembolso, presunção essa que lhes cabe, depois, refutar fazendo a prova contrária, em violação do que o Tribunal de Justiça decidiu no n.° 52 do Acórdão Dilexport, já referido. 16. A Comissão acrescenta que o raciocínio em causa é ilógico porque parte da premissa de que as empresas repercutem normalmente os impostos indirectos para chegar a uma presunção que tem exactamente o mesmo conteúdo que essa premissa. Os elementos por vezes utilizados nessa fundamentação, relativos à qualidade de empresa e à inexistência de insolvabilidade do requerente, da mesma forma que a aplicação generalizada e duradoura das imposições contestadas, não são de forma alguma pertinentes. Assim, um empresário que não repercuta os impostos sobre terceiros pode apenas ter um lucro menor, mas não vai necessariamente à falência. É arbitrário deduzir da inexistência de insolvabilidade a existência de repercussão dos impostos. 17. A Comissão refere que a Administração italiana também não respeita os princípios aplicáveis ao reembolso de impostos contrários ao direito comunitário. As circulares do Ministro das Finanças n.° 21/2/VII, de 11 de Março de 1994, e n.° 480/VIII, de 12 de Abril de 1995, referem, no essencial, que a repercussão dos impostos sobre terceiros fica provada se tais impostos não tiverem sido contabilizados logo no ano do seu pagamento enquanto adiantamentos ao Tesouro Público por impostos não devidos, como créditos no activo do balanço da empresa que reclama o seu reembolso. A falta de tal contabilização demonstra que a empresa considerou esses impostos como custos normais, repercutindo-os necessariamente. A Comissão considera que esta abordagem conduz à imposição às empresas de uma obrigação excessiva, sobretudo tratando-se de anos anteriores à verificação da não conformidade desses impostos com o direito comunitário. 18. A Comissão alega que, ainda que determinados contribuintes acabem por obter ganho de causa no juiz de mérito, à custa, na sua opinião, de processos longos e dispendiosos, esta circunstância é insuficiente para concluir pelo cumprimento do princípio da efectividade, segundo o qual as modalidades processuais nacionais aplicadas aos pedidos fundados nos direitos de que os particulares gozam ao abrigo do direito comunitário não devem tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício desses direitos. Até agora, os recursos com ganho de causa de determinados contribuintes, que lhes permitiram, segundo o Governo italiano, obter entre 1992 e 2000 o reembolso de 120 mil milhões de ITL, fora juros e despesas, foram insignificantes quando comparados com os montantes objecto, nesta matéria, de processos contenciosos. A Comissão alega que o princípio da efectividade apenas é respeitado se for excepção o indeferimento dos pedidos de reembolso e sustenta que o exercício dos direitos fundados no Tratado não pode ser entravado por medidas gerais baseadas numa presunção de abuso de direito. 19. O Governo italiano critica a Comissão por se entregar a especulações e negligenciar os dados reais. Só a efectiva verificação de que os contribuintes que pagaram impostos contrários ao direito comunitário não conseguem, ou conseguem com muita dificuldade, obter o reembolso pode ser considerada violação do princípio da efectividade. A este respeito, para além do montante das quantias reembolsadas a título principal referidas no número anterior, o Governo italiano invoca 17 acórdãos ou decisões de diferentes órgãos jurisdicionais de mérito, que deram ganho de causa aos contribuintes, obtendo força de caso julgado. 20. Quanto à eventual medida de instrução do Tribunal de Justiça destinada a quantificar a percentagem de pedidos de reembolso satisfeitos relativamente à totalidade de pedidos apresentados, o Governo italiano sustenta que a aplicação de tal medida equivale a transferir para o Tribunal de Justiça o ónus da prova do incumprimento que a Comissão alega e que esta devia ter provado durante a fase pré-contenciosa. 21. A título subsidiário, o Governo italiano analisa, quanto ao respectivo princípio, as modalidades de exercício do direito à repetição do indevido criticadas pela Comissão, sublinhando, em primeiro lugar, que a Comissão admite que o texto do artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990 é em si mesmo compatível com o direito comunitário. Em sua opinião, este texto impõe que a Administração demonstre que o contribuinte repercutiu o imposto sobre terceiros para não ser obrigada a reembolsar o respectivo montante. 22. O Governo italiano recorda, em segundo lugar, que, no n.° 25 do acórdão Comateb e o., já referido, o Tribunal de Justiça decidiu que «a repercussão efectiva, parcial ou total [de um imposto indirecto] depende de vários factores que acompanham cada transacção comercial e a diferenciam de outras situações em contextos diversos» e que «[e]m consequência, o problema da existência ou não de repercussão de cada imposição indirecta constitui questão de facto da competência do juiz nacional, que goza de liberdade na apreciação das provas». O Governo italiano alega que, nas suas conclusões no processo que deu lugar ao acórdão Dilexport, já referido, o advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer acrescentou que o juiz nacional podia utilizar todos os meios de prova admitidos em direito interno para provar os factos. Este governo expõe que a Corte suprema di cassazione não é juiz de mérito, mas que se limita a definir determinados princípios gerais de administração da prova, em função de circunstâncias processuais que podem consideravelmente variar segundo os litígios. O juiz de mérito pode perfeitamente admitir mecanismos dedutivos como meio de prova. As decisões judiciais favoráveis aos contribuintes pronunciadas pela presente instância limitam-se a declarar que a Administração não provou a repercussão dos impostos. 23. Quanto à administração, sobre quem impende o ónus dessa prova, é legítimo que exija o acesso às contas do requerente, pois só essa medida de instrução lhe permitirá carrear essa prova, de forma alguma tendo tal acesso, consequentemente, carácter exploratório. Quando o requerente não apresenta espontaneamente as suas contas, é normal que, se intentar acção judicial, a Administração solicite essa apresentação pela mesma via. É este o sentido das duas circulares ministeriais referidas no n.° 17 do presente acórdão e criticadas pela Comissão. O Governo italiano esclarece que o juiz apenas considera a falta de apresentação das contas como argumento a favor da Administração se o pedido de apresentação desses documentos tiver sido entregue antes de expirado o prazo legal de conservação. Neste caso, mesmo que o juiz apenas se pronuncie sobre o referido pedido depois de expirado esse prazo, o dever de lealdade no processo impõe que o contribuinte conserve as contas e as apresente na sequência da decisão judicial de aceder a esse pedido (acórdão da Corte suprema di cassazione de 18 de Novembro de 1994, n.° 9797). 24. O Governo italiano acrescenta que, embora sejam por vezes necessários processos longos para obter o reembolso, os inconvenientes decorrentes dessa duração são compensados pela atribuição de juros sobre os montantes devidos. Apreciação do Tribunal de Justiça 25. Como o recorda uma jurisprudência assente, não existindo regulamentação comunitária em matéria de restituição de impostos nacionais indevidamente cobrados, compete à ordem jurídica interna de cada Estado-Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regulamentar as vias processuais das acções judiciais destinadas a garantir a protecção dos direitos que decorrem, para os cidadãos, do direito comunitário, desde que, por um lado, essas vias não sejam menos favoráveis do que as das acções análogas de natureza interna (princípio da equivalência) e, por outro, não tornem praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (princípio da efectividade) (v., designadamente, acórdãos de 16 de Dezembro de 1976, Rewe, 33/76, Colect., p. 814, n.° 5, e de 24 de Setembro de 2002, Grundig Italiana, C-255/00, Colect., p. I-8003, n.° 33). 26. Quanto ao artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990, como recordado no n.° 7 do presente acórdão e tendo em conta as divergências de interpretação desta disposição, o acórdão Dilexport, já referido, proferido no contexto de um processo prejudicial em que competia ao juiz nacional decidir o litígio, referiu que, se existir uma presunção de repercussão sobre terceiros dos direitos e imposições ilegalmente reclamados ou indevidamente cobrados e se for imposto ao requerente o ónus de ilidir esta presunção para obter o reembolso da imposição, deve considerar-se que a disposição em questão é contrária ao direito comunitário. 27. No âmbito da presente acção por incumprimento, compete em contrapartida ao Tribunal de Justiça determinar por si se, tendo em conta os elementos invocados pela Comissão, a aplicação feita pelas autoridades italianas do artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990 leva efectivamente a instituir tal presunção ou de outra forma conduz a tornar o exercício do direito ao reembolso destes impostos praticamente impossível ou excessivamente difícil, hipóteses estas em que haverá que declarar o incumprimento da República Italiana. 28. A acusação feita pela Comissão para fundamentar a sua acção tem três aspectos. Em primeiro lugar, vários órgãos jurisdicionais italianos, em particular, de forma constante, a Corte suprema di cassazione, consideram demonstrada a repercussão dos impostos sobre terceiros pelo mero facto de o requerente ser uma empresa comercial, acrescentando por vezes como fundamento que a empresa não está falida e que o imposto foi cobrado durante anos, sem contestação, na totalidade do território nacional. Em segundo lugar, a Administração exige sistematicamente a apresentação dos documentos contabilísticos do requerente. Os órgãos jurisdicionais chamados a intervir em caso de oposição do requerente dão provimento a esse pedido, invocando o mesmo tipo de fundamentos atrás referidos, e interpretam de forma desfavorável ao requerente a não apresentação dos referidos documentos mesmo quando o prazo de conservação destes já expirou. Em terceiro lugar, a Administração considera que a não contabilização do montante dos impostos em causa logo no ano do seu pagamento enquanto adiantamentos ao Tesouro Público por impostos não devidos, como créditos no activo do balanço da empresa que reclama o seu reembolso, prova que os referidos impostos foram repercutidos sobre terceiros. 29. O incumprimento de um Estado-Membro pode em princípio ser declarado qualquer que seja o órgão do Estado cuja acção ou omissão esteja na origem do incumprimento, ainda que se trate de uma instituição constitucionalmente independente (acórdão de 5 de Maio de 1970, Comissão/Bélgica, 77/69, Recueil, p. 237, n.° 5, Colect. 1969-1970, p. 335). 30. O alcance das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais deve ser apreciado tendo em conta a interpretação que delas fazem os órgãos jurisdicionais nacionais (v., designadamente, acórdão de 8 de Junho de 1994, Comissão/Reino Unido, C-382/92, Colect., p. I-2435, n.° 36). 31. No caso em apreço, está em causa o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990, que prevê o reembolso dos impostos cobrados em conformidade com disposições nacionais incompatíveis com normas comunitárias, a não ser que o encargo correspondente tenha sido repercutido sobre outros sujeitos. Esta disposição é em si mesma neutra à luz do direito comunitário quer quanto ao ónus da prova de que o imposto foi repercutido sobre outras pessoas quer quanto às modalidades de prova admitidas para esse fim. O seu alcance deve ser determinado tendo em conta a interpretação, que os órgãos jurisdicionais nacionais lhe dão. 32. A este respeito, não podem ser tomadas em conta as decisões judiciais isoladas ou francamente minoritárias num contexto jurisprudencial marcado por diversa orientação, ou ainda uma interpretação desmentida pelo órgão jurisdicional nacional supremo. O mesmo não sucede com uma interpretação jurisprudencial significativa não desmentida pelo referido órgão jurisdicional supremo, ou mesmo por este confirmada. 33. Quando uma legislação nacional é objecto de interpretações jurisprudenciais divergentes susceptíveis de ser tidas em conta, conduzindo umas a uma aplicação da referida legislação compatível com o direito comunitário, outras a uma aplicação com este incompatível, há que declarar que, no mínimo, essa legislação não é suficientemente clara para assegurar uma aplicação compatível com o direito comunitário. 34. No caso em apreço, o Governo italiano não contesta que alguns acórdãos da Corte suprema di cassazione conduzem, com base num raciocínio dedutivo, à conclusão de que, salvo prova em contrário, as empresas comerciais que se encontram em situação normal repercutem a jusante da cadeia de vendas os impostos indirectos, em particular se estes são cobrados na totalidade do território nacional durante um período apreciável e sem contestação. O Governo italiano limita-se, com efeito, a expor que inúmeros juízes chamados a decidir a questão de mérito não se contentam com esta fundamentação para considerar provada a repercussão e a fornecer exemplos de contribuintes que obtiveram o reembolso de impostos contrários ao direito comunitário, por a Administração não ter sido capaz nesses casos de provar ao órgão jurisdicional chamado a decidir que os contribuintes tinham repercutido os referidos impostos. 35. Ora, a fundamentação seguida nos acórdãos invocados da Corte suprema di cassazione assenta ela própria numa premissa que é uma mera presunção, a saber, que os impostos indirectos são em princípio repercutidos a jusante da cadeia de vendas pelos operadores económicos quando têm a possibilidade de o fazer. Os outros elementos eventualmente tomados em consideração, a saber, o carácter comercial da actividade do contribuinte e o facto de a sua situação financeira não se ter degradado, bem como a cobrança do imposto em causa na totalidade do território nacional durante um período apreciável e sem contestação, apenas permitem, com efeito, concluir que uma empresa que exerceu a sua actividade neste contexto repercutiu efectivamente os impostos em causa se nos basearmos na premissa de que qualquer operador económico actua dessa maneira, salvo em circunstâncias particulares como a não verificação de um ou outro dos referidos elementos. No entanto, como o Tribunal de Justiça já decidiu (v. acórdãos San Giorgio, já referido, n.os 14 e 15; de 25 de Fevereiro de 1988, Bianco e Girard, 331/85, 376/85 e 378/85, Colect., p. 1099, n.° 17; Comissão/Itália, já referido, n.° 7; e Comateb e o., já referido, n.° 25), e pelas razões económicas recordadas pelo advogado-geral nos n.os 73 a 80 das suas conclusões, essa premissa não se verifica em determinado número de circunstâncias, constituindo uma simples presunção, que não pode ser admitida no contexto do exame de pedidos de reembolso de impostos indirectos contrários ao direito comunitário. 36. Quanto à exigência de apresentação dos documentos contabilísticos da empresa que pede o reembolso de impostos contrários ao direito comunitário, colocada como condição prévia a qualquer reembolso, há que ter em conta as considerações a seguir expendidas. 37. Uma exigência deste tipo, relativa aos anos para os quais é pedido o reembolso e formulada no decurso do período durante o qual os documentos devem obrigatoriamente ser conservados, não pode ser considerada em si mesma como uma inversão, em prejuízo dos sujeitos passivos, do ónus da prova da não repercussão dos impostos sobre terceiros. Com efeito, esses documentos contêm dados factuais neutros a partir dos quais, designadamente, a Administração pode tentar demonstrar que os impostos foram repercutidos sobre outros sujeitos (v., neste sentido, acórdão de 2 de Outubro de 2003, Weber's Wine World e o., C-147/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 115). Nestas condições, salvo circunstâncias excepcionais que o requerente possa invocar, a não apresentação dos documentos contabilísticos quando pedidos pela Administração pode ser considerada, por esta ou pelo juiz, como um elemento a ter em conta na demonstração de que os impostos foram repercutidos sobre terceiros. Contudo, este elemento não é por si só suficiente para presumir que os referidos impostos foram repercutidos sobre terceiros, nem, por maioria de razão, para fazer recair sobre o requerente o ónus da prova dessa presunção, obrigando-o a provar o contrário (v., neste sentido, acórdão Weber's Wine World e o., já referido, n.° 116). 38. Em qualquer caso, nas situações em que Administração pede a apresentação desses documentos depois de expirado o respectivo prazo de conservação legal e em que o sujeito passivo não os tenha apresentado, o facto de daí retirar a conclusão de que este a repercutiu os impostos em causa sobre terceiros, ou de tirar essa mesma conclusão com reserva de prova em contrário feita pelo sujeito passivo, significaria instituir uma presunção em prejuízo deste, de que resultaria ser excessivamente difícil o exercício do direito ao reembolso dos impostos contrários ao direito comunitário. 39. No que respeita à circunstância de a Administração considerar que a repercussão de um imposto fica provada quando o montante desse imposto não for contabilizado logo no ano do seu pagamento enquanto adiantamentos ao Tesouro Público por impostos não devidos, como crédito no activo do balanço da empresa que pede o seu reembolso, há que tecer as seguintes considerações. 40. Esta fundamentação leva a instituir uma presunção em prejuízo do requerente. Com efeito, tendo em conta as condições em que ocorre o pedido de reembolso do imposto, inscrever o montante deste imposto logo no ano do seu pagamento pressupõe que o sujeito passivo considera poder contestar imediatamente o seu pagamento com grandes possibilidades de êxito, ao passo que, de acordo com a própria redacção do artigo 29.°, n.° 1, da Lei n.° 428/1990, dispõe de um prazo de vários anos para apresentar esse pedido. Além disso, o sujeito passivo pode muito bem, mesmo se contestar o pagamento do imposto, considerar as suas possibilidade de êxito insuficientemente certas para assumir o risco de contabilizar o correspondente montante no activo. A este respeito, tendo em conta as dificuldades em obter desfecho favorável a um pedido de reembolso nas condições expostas no presente processo, tal inscrição pode ser contrária aos princípios de boa contabilidade. Além do mais, considerar demonstrada a repercussão do imposto sobre terceiros pelo facto de o seu montante não ter sido inscrito como crédito no activo assenta já na presunção de que os impostos indirectos são normalmente repercutidos a jusante da cadeia de vendas, presunção que foi declarada contrária ao direito comunitário no âmbito do exame do primeiro aspecto criticado pela Comissão. 41. Face às considerações que precedem, há que declarar que, ao não alterar o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990, que é interpretado e aplicado pela Administração e por uma parte significativa dos órgãos jurisdicionais, incluindo a Corte suprema di cassazione, de forma tal que o exercício do direito ao reembolso de impostos cobrados em violação da regras comunitária se torna excessivamente difícil para o contribuinte, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE. Quanto às despesas 42. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. No caso vertente, a República Italiana foi vencida e a Comissão requereu a sua condenação nas despesas. Há, portanto, que condenar esse Estado-Membro nas despesas. Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA decide: 1) Ao não alterar o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428, de 29 de Dezembro de 1990, intitulada «Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge comunitaria per il 1990)» [disposições de execução das obrigações que decorrem da integração da Itália nas Comunidades Europeias (lei comunitária para o ano de 1990)], que é interpretado e aplicado pela Administração e por uma parte significativa dos órgãos jurisdicionais, incluindo a Corte suprema di cassazione (Itália), de forma tal que o exercício do direito ao reembolso de impostos cobrados em violação da regras comunitária se torna excessivamente difícil para o contribuinte, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE. 2) A República Italiana é condenada nas despesas. Skouris Jann Timmermans Gulmann Cunha Rodrigues Rosas Edward La Pergola Puissochet Schintgen Macken Colneric von Bahr Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 9 de Dezembro de 2003. O secretário O presidente R. Grass V. Skouris ________________________________________ 1: Língua do processo: italiano.
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ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção) 13 de Junho de 2006 (*) «Responsabilidade extracontratual dos Estados Membros – Danos causados aos particulares por violações do direito comunitário imputáveis a um órgão jurisdicional nacional que decide em última instância – Limitação, pelo legislador nacional, da responsabilidade do Estado aos casos de dolo ou de culpa grave do juiz – Exclusão da responsabilidade ligada à interpretação de normas jurídicas e à apreciação dos elementos de facto e de prova efectuadas no quadro do exercício da actividade jurisdicional» No processo C 173/03, que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Tribunale di Genova (Itália), por decisão de 20 de Março de 2003, entrado no Tribunal de Justiça em 14 de Abril de 2003, no processo Traghetti del Mediterraneo SpA, em liquidação, contra República Italiana, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção), composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans (relator), K. Schiemann e J. Makarczyk, presidentes de secção, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts, P. Kūris, E. Juhász e U. Lõhmus, juízes, advogado geral: P. Léger, secretário: M. Ferreira, administradora principal, vistos os autos e após a audiência de 7 de Dezembro de 2004, vistas as observações apresentadas: – em representação de Traghetti del Mediterraneo SpA, em liquidação, por V. Roppo, P. Canepa e S. Sardano, avvocati, – em representação do Governo italiano, por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por G. Aiello e G. De Bellis, avvocati dello Stato, – em representação do Governo grego, por E. Samoni, Z. Chatzipavlou, M. Apessos, K. Boskovits e K. Georgiadis, na qualidade de agentes, – em representação da Irlanda, por D. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por P. Sreenan, SC, e P. McGarry, BL, – em representação do Governo neerlandês, por S. Terstal, na qualidade de agente, – em representação do Governo do Reino Unido, por R. Caudwell, na qualidade de agente, assistida por D. Anderson, QC, e M. Hoskins, barrister, – em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por D. Maidani e V. Di Bucci, na qualidade de agentes, ouvidas as conclusões do advogado geral na audiência de 11 de Outubro de 2005, profere o presente Acórdão 1 O pedido de decisão prejudicial tem por objecto o princípio e as condições de constituição da responsabilidade extracontratual dos Estados Membros por danos causados a particulares por violação do direito comunitário, quando essa violação seja imputável a um órgão jurisdicional nacional. 2 Este pedido foi apresentado no quadro de um processo instaurado contra a República Italiana por Traghetti del Mediterrâneo SpA, empresa de transporte marítimo actualmente em liquidação (a seguir «TDM»), tendo em vista obter a reparação do prejuízo alegadamente sofrido em virtude de uma interpretação errada, por parte da Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal), das normas comunitárias relativas à concorrência e aos auxílios de Estado e, em particular, devido ao indeferimento, por parte desse tribunal, do seu requerimento de que fossem submetidas ao Tribunal de Justiça as questões pertinentes de interpretação do direito comunitário. Quadro jurídico nacional 3 Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, da Lei n.° 117, de 13 de Abril de 1988, sobre a indemnização dos danos causados no exercício de funções jurisdicionais e a responsabilidade civil dos magistrados [Legge n.° 117 (sul) risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (GURI n.° 88, de 15 de Abril de 1988, p. 3, a seguir «Lei n.° 117/88»)], esta lei é aplicável «a todos os membros das magistraturas judicial, administrativa, financeira, militar e especial que exerçam uma actividade jurisdicional, independentemente da natureza das funções, bem como às demais pessoas que participam no exercício da função jurisdicional». 4 O artigo 2.° da Lei n.° 117/88 prevê: «1. Qualquer pessoa que tenha sofrido um prejuízo injustificado por efeito de um comportamento, de um acto ou de uma medida judicial tomada por um magistrado que tenha agido com dolo ou culpa grave no exercício das suas funções, ou devido a denegação de justiça, pode agir contra o Estado para obter a reparação dos danos patrimoniais que sofreu bem como dos danos não patrimoniais que derivam da privação da liberdade. 2. No exercício das funções judiciais, a interpretação das normas e a apreciação dos factos e das provas não podem dar origem a responsabilidade. 3. Constituem culpa grave: a) Uma grave violação de lei resultante de negligência indesculpável; b) A afirmação, determinada por negligência indesculpável, de um facto cuja existência é incontestavelmente desmentida pelos autos; c) A negação, determinada por negligência indesculpável, de um facto cuja existência está incontestavelmente demonstrada nos autos; d) A prolação de uma decisão relativa à liberdade das pessoas fora dos casos autorizados por lei ou sem fundamentação.» 5 Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, primeira frase, da Lei n.° 117/88, constitui denegação de justiça «a recusa, a omissão ou o atraso do magistrado no cumprimento dos actos da sua competência, quando, decorrido o prazo legal para a prática do acto, a parte tenha requerido a prática do mesmo e, sem motivo justificado, não tenha sido tomada qualquer medida no prazo de 30 dias subsequentes à apresentação do requerimento na Secretaria judicial». 6 Os artigos seguintes da Lei n.° 117/88 precisam as condições e as modalidades segundo as quais pode ser proposta uma acção de indemnização ao abrigo dos artigos 2.° e 3.° dessa lei, bem como as acções que podem ser desencadeadas, a posteriori, contra o magistrado que tenha agido com dolo ou culpa grave no exercício das suas funções ou que tenha incorrido em denegação de justiça. Factos na origem do processo principal e questões prejudiciais 7 A TDM e a Tirrenia di Navigazione (a seguir «Tirrenia») são duas empresas de transporte marítimo que, nos anos 70, efectuavam ligações marítimas regulares entra a Itália continental e as ilhas da Sardenha e da Sicília. Em 1981, a TDM, então em situação de concordata preventiva, intentou uma acção contra a Tirrenia no Tribunale di Napoli, a fim de obter uma indemnização do prejuízo que esta lhe terá causado, nos anos anteriores, em virtude da política de preços por ela praticada. 8 A TDM invocava também, a este respeito, quer a violação, por parte da sua concorrente, do artigo 2598.°, n.° 3, do Código Civil italiano, relativo aos actos de concorrência desleal, quer a violação dos artigos 85.°, 86.°, 90.° e 92.° do Tratado CEE (que passaram a artigos 85.°, 86.°, 90.° e 92.° do Tratado CE, respectivamente, os quais por sua vez passaram a artigos 81.° CE, 82.° CE, 86.° CE e, após alteração, 87.° CE), na medida em que, segundo afirmava, a Tirrenia infringira as regras essenciais desse Tratado e, designadamente, abusara da sua posição dominante no mercado em causa, praticando tarifas largamente inferiores aos preços de custo, graças à obtenção de subvenções públicas de legalidade duvidosa face ao direito comunitário. 9 Por sentença do Tribunale di Napoli de 26 de Maio de 1993, confirmada, em recurso, por acórdão da Corte d'appello di Napoli de 13 de Dezembro de 1996, esse pedido de indemnização foi recusado pelos tribunais italianos, com o fundamento de que as subvenções concedidas pelas autoridades desse Estado eram legais, na medida em que correspondiam a objectivos de interesse geral ligados, designadamente, ao desenvolvimento do Mezzogiorno e, de qualquer forma, não afectavam o exercício de actividades de ligações marítimas diferentes e concorrentes das que eram objecto da acusação por parte da TDM. Por consequência, nenhum acto de concorrência desleal podia ser imputado à Tirrenia. 10 Por considerar que essas duas decisões jurisdicionais estavam viciadas de um erro de direito, na medida em que, designadamente, se baseavam numa interpretação errada das normas do Tratado em matéria de auxílios de Estado, o administrador da insolvência da TDM interpôs recurso do acórdão da Corte d'appello di Napoli no quadro do qual requereu à Corte suprema di cassazione que submetesse as questões pertinentes de interpretação do direito comunitário ao Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 177.°, terceiro parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE). 11 Por acórdão n.° 5087 de 19 de Abril de 2000 (a seguir «acórdão de 19 de Abril de 2000), a Corte suprema di cassazione indeferiu esse requerimento com o fundamento de que a solução adoptada pela Corte d'appello respeitava a letra das disposições pertinentes do Tratado e era, além disso, perfeitamente conforme com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, em particular, com o seu acórdão de 22 de Maio de 1985, Parlamento/Conselho (13/83, Recueil, p.1513). 12 Para chegar a essa conclusão, a Corte suprema di cassazione recordou, por um lado, no que se refere à alegada violação dos artigos 90.° e 92.° do Tratado, que estes artigos permitem, em certas condições, derrogar a proibição de princípio dos auxílios de Estado, a fim de favorecer o desenvolvimento económico de regiões desfavorecidas ou de responder à procura de bens e de serviços que o funcionamento da livre concorrência não está em condições de satisfazer plenamente. Ora, segundo esse órgão jurisdicional, essas condições estariam preenchidas no caso vertente, pois, no decurso do período considerado (ou seja, entre 1976 e 1980), os transportes em massa entre a Itália continental e as suas ilhas principais só podiam ser assegurados por via marítima, devido ao seu custo, de forma que tinha sido necessário responder a uma procura cada vez mais forte desse tipo de serviços confiando a gestão desses transportes a um concessionário público que praticava um tarifário obrigatório. 13 Segundo esse mesmo órgão jurisdicional, a distorção da concorrência decorrente dessa concessão não implicava, contudo, que o auxílio concedido estivesse automaticamente ferido de ilegalidade. Com efeito, a outorga da concessão de um serviço público desse tipo comporta sempre, implicitamente, um efeito de distorção da concorrência e a TDM não conseguiu demonstrar que a Tirrenia tivesse tirado partido do auxílio concedido pelo Estado para realizar benefícios ligados a outras actividades diferentes daquelas para as quais as subvenções foram efectivamente concedidas. 14 Por outro lado, quanto ao fundamento relativo à alegada violação dos artigos 85.° e 86.° do Tratado, a Corte suprema di cassazione considerou o improcedente, porque a actividade de cabotagem marítima não tinha ainda sido liberalizada à época dos factos controvertidos e porque o carácter restrito e o contexto geográfico limitado dessa actividade não permitiam identificar claramente o mercado relevante na acepção do artigo 86.° do Tratado. Neste aspecto, aquele órgão jurisdicional salientou todavia que, embora fosse difícil identificar o referido mercado, era contudo possível exercer uma concorrência efectiva no sector em causa, uma vez que o auxílio concedido no caso em apreço só visava uma única actividade entre as inúmeras actividades tradicionalmente levadas a cabo pelas empresas de transporte marítimo e, além disso, estava limitado a um único Estado Membro. 15 Nestas condições, a Corte suprema di cassazione negou provimento ao recurso, após ter igualmente rejeitado os fundamentos suscitados pela TDM baseados na violação das disposições nacionais relativas aos actos de concorrência desleal e na omissão de pronúncia, por parte da Corte d'appello di Napoli, relativamente ao requerimento da TDM de reenvio ao Tribunal de Justiça das questões de interpretação pertinentes. É esta decisão que negou provimento ao recurso que está na origem do processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio. 16 Com efeito, por considerar que o acórdão de 19 de Abril de 2000 se baseia numa interpretação incorrecta das normas do Tratado relativas à concorrência e aos auxílios de Estado e na premissa errada da existência de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça na matéria, o administrador da insolvência da TDM, sociedade que entretanto entrou em liquidação, moveu uma acção contra a República Italiana no Tribunale di Genova a fim de obter a sua condenação na reparação do prejuízo que essa empresa alegadamente sofreu devido a erros de interpretação cometidos pela Corte suprema di cassazione e devido à violação do dever de reenvio que incumbe a este último tribunal por força do artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE. 17 Baseando se, principalmente, a esse respeito, na Decisão 2001/851/CE da Comissão, de 21 de Junho de 2001, relativa aos auxílios estatais concedidos pela Itália à companhia de navegação Tirrenia di Navigazione (JO L 318, p. 9) – uma decisão que diz respeito, é certo, a subvenções concedidas posteriormente ao período que está em causa no processo principal, mas tomada no termo de um processo aberto pela Comissão das Comunidades Europeias antes da audiência de alegações da Corte suprema di cassazione no processo em que foi proferido o acórdão de 19 de Abril de 2000 –, a TDM alega que, se esse órgão jurisdicional tivesse pedido ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse a título prejudicial, a decisão do recurso teria sido totalmente diferente. Tal como a Comissão na decisão referida, o Tribunal de Justiça teria salientado a dimensão comunitária das actividades de cabotagem marítima, bem como as dificuldades inerentes à apreciação da compatibilidade de subvenções públicas com as normas do Tratado em matéria de auxílios de Estado, o que teria levado a Corte suprema di cassazione a declarar ilegais os auxílios concedidos à Tirrenia. 18 A República Italiana contesta a própria admissibilidade da acção de indemnização, baseando se na letra da Lei n.° 117/88, especialmente, no seu artigo 2.°, n.° 2, nos termos do qual a interpretação de normas jurídicas efectuada no quadro do exercício de funções jurisdicionais não pode dar origem a responsabilidade do Estado. Todavia, na hipótese de ser admitida pelo tribunal de reenvio, alega, a título subsidiário, que a acção deve, em qualquer caso, ser julgada improcedente, na medida em que não se verificam as condições para um reenvio prejudicial e que o acórdão de 19 de Abril de 2000, que entretanto adquiriu força de caso julgado, não pode já ser posto em causa. 19 Em resposta a estes argumentos, a TDM interroga se sobre a compatibilidade da Lei n.° 117/88 com as exigências do direito comunitário. Alega, em especial, que as condições de admissibilidade das acções referidas nessa lei e a prática seguida na matéria pelos tribunais nacionais (entre os quais a própria Corte suprema di cassazione) são de tal forma restritivas que tornam excessivamente difícil, ou até impossível na prática, a obtenção de uma indemnização do Estado pelos prejuízos causados por decisões jurisdicionais. Por consequência, esse regime ignora os princípios formulados pelo Tribunal de Justiça, nomeadamente, nos acórdãos de 19 de Novembro de 1991, Francovich e o. (C 6/90 e C 9/90, Colect., p. I 5357), e de 5 de Março de 1996, Brasserie du Pêcheur e Factortame (C 46/93 e C 48/93, Colect., p. I 1029). 20 Nestas condições, por ter dúvidas quanto à solução a dar ao litígio que lhe foi submetido e quanto à possibilidade de estender ao poder judicial os princípios formulados pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos citados no número anterior, referentes a violações do direito comunitário cometidas no exercício de uma actividade legislativa, o Tribunale di Genova decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes: «1) É um Estado[ Membro] responsável, a título de responsabilidade extracontratual, para com um particular, pelos erros dos juízes nacionais na aplicação do direito comunitário ou na não aplicação do mesmo e, em especial, pelo não cumprimento, por parte de um tribunal de última instância, da obrigação de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça que é imposta pelo artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE? 2) Se se entender que um Estado Membro responde pelos erros dos juízes nacionais na aplicação do direito comunitário e, em especial, pela omissão de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça por parte de um juiz de última instância que é imposto pelo artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE, uma regulamentação nacional relativa à responsabilidade do Estado por erro dos juízes que: – exclui a responsabilidade relativamente à interpretação das normas jurídicas e à valoração dos factos e das provas prosseguidas no âmbito da actividade judicial, e – limita a responsabilidade do Estado unicamente aos casos de dolo e culpa grave do juiz, opõe se à declaração dessa responsabilidade e é, portanto, incompatível com os princípios do direito comunitário?» 21 Na sequência da prolação do acórdão de 30 de Setembro de 2003, Köbler (C 224/01, Colect., p. I 10239), o secretário do Tribunal de Justiça transmitiu uma cópia desse acórdão ao tribunal de reenvio perguntando lhe se, perante o conteúdo do mesmo, considerava útil manter a questão prejudicial. 22 Por carta de 13 de Janeiro de 2004, entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça no dia 29 seguinte, o Tribunale di Genova, após audição das partes no processo principal, considerou que o acórdão Köbler, já referido, dava uma resposta exaustiva à primeira das duas questões que tinha colocado, pelo que deixava de ser necessário que o Tribunal de Justiça se pronunciasse sobre ela. 23 Em contrapartida, considerou útil manter a segunda questão, a fim de que o Tribunal de Justiça se pronunciasse, «igualmente à luz dos princípios enunciados […] no acórdão Köbler», sobre a questão de saber se «uma regulamentação nacional relativa à responsabilidade do Estado por erros dos juízes que exclui a responsabilidade relativamente à interpretação de normas jurídicas e à valoração dos factos e das provas prosseguidas no âmbito da actividade judicial e limita a responsabilidade do Estado unicamente aos casos de dolo e de culpa grave do juiz se opõe à declaração dessa mesma responsabilidade». Quanto à questão prejudicial 24 Deve salientar se, a título liminar, que o processo no tribunal de reenvio tem por objecto uma acção de responsabilidade do Estado decorrente de uma decisão, insusceptível de recurso, proferida por um órgão jurisdicional supremo. A questão mantida pelo tribunal de reenvio deve, assim, ser entendida como dizendo respeito, em substância, à questão de saber se o direito comunitário e, em especial, os princípios formulados pelo Tribunal de Justiça no acórdão Köbler, já referido, obstam a um regime nacional como o que está em causa no processo principal, que, por um lado, exclui a responsabilidade do Estado Membro por danos causados aos particulares em virtude de uma violação do direito comunitário cometida por um órgão jurisdicional nacional que decide em última instância, quando essa violação resulte de uma interpretação de normas jurídicas ou de uma apreciação dos factos e das provas efectuadas por esse órgão jurisdicional e que, por outro, limita essa responsabilidade aos casos de dolo e de culpa grave do juiz. 25 Para a TDM, como para a Comissão, esta questão exige claramente uma resposta afirmativa. Com efeito, uma vez que a apreciação dos factos e das provas, bem como a interpretação das normas jurídicas são inerentes à actividade jurisdicional, a exclusão, nessas hipóteses, da responsabilidade do Estado por danos causados aos particulares em virtude do exercício dessa actividade equivaleria, na prática, a exonerá lo de toda e qualquer responsabilidade por violações do direito comunitário imputáveis ao poder judicial. 26 Além disso, no que diz respeito à limitação dessa responsabilidade aos casos de dolo ou de culpa grave do juiz, ela seria igualmente susceptível de conduzir a uma exoneração de facto de toda e qualquer responsabilidade estatal, porquanto, por um lado, o próprio conceito de «culpa grave» não é deixado à livre apreciação do juiz encarregado de decidir de um eventual pedido de indemnização dos danos causados por uma decisão judicial, mas é estritamente enquadrada pelo legislador nacional, que enumera antecipadamente – e de forma taxativa – as hipóteses de culpa grave. 27 Segundo a TDM, resulta, por outro lado, da experiência adquirida em Itália com a aplicação da Lei n.° 117/88 que os órgãos jurisdicionais deste Estado, designadamente a Corte suprema di cassazione, fazem uma leitura extremamente restritiva dessa lei e dos conceitos de «culpa grave» e de «negligência indesculpável». Estes conceitos são interpretados por esse órgão jurisdicional como uma «violação do direito manifesta, grosseira e em grande escala» ou que faz uma interpretação «em termos contrários a qualquer critério lógico», o que conduz, na prática, à improcedência quase sistemática das acções intentadas contra o Estado italiano. 28 Em contrapartida, segundo o Governo italiano, apoiado, neste ponto, pela Irlanda e pelo Governo do Reino Unido, um regime nacional como o que está em causa no processo principal é perfeitamente conforme com os princípios do direito comunitário, uma vez que realiza um justo equilíbrio entre, por um lado, a necessidade de preservar a independência do poder judicial e os imperativos da segurança jurídica e, por outro, a concessão de uma protecção jurisdicional efectiva aos particulares nos casos mais flagrantes de violações do direito comunitário imputáveis ao poder judicial. 29 Nesta óptica, a admitir se a responsabilidade dos Estados Membros por danos resultantes dessas violações, esta deveria, portanto, ser limitada aos casos em que pudesse ser detectada uma violação suficientemente caracterizada do direito comunitário. Contudo, não existiria quando um órgão jurisdicional nacional tivesse decidido um litígio com base numa interpretação dos artigos do Tratado que se reflicta adequadamente na fundamentação apresentada por esse órgão jurisdicional. 30 A este respeito, deve recordar se que, no acórdão Köbler, já referido, proferido posteriormente à data em que o órgão jurisdicional de reenvio se dirigiu ao Tribunal de Justiça, este último recordou que o princípio segundo o qual um Estado Membro é obrigado a reparar os danos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe sejam imputáveis é válido para qualquer violação do direito comunitário por um Estado Membro, independentemente da entidade do Estado Membro cuja acção ou omissão está na origem do incumprimento (v. n.° 31 deste acórdão). 31 Baseando se, designadamente, a esse respeito, no papel essencial desempenhado pelo poder judicial na protecção dos direitos que decorrem para os particulares das normas comunitárias e na circunstância de que um tribunal que decide em última instância constitui, por definição, a última instância perante a qual os particulares podem invocar os direitos que lhes são conferidos pelo direito comunitário, o Tribunal de Justiça concluiu daí que a protecção desses direitos ficaria enfraquecida – e a plena eficácia das normas comunitárias que os consagram ficaria posta em causa – se se excluísse que os particulares pudessem, sob certas condições, obter a reparação dos prejuízos que lhes são causados por uma violação do direito comunitário imputável a uma decisão de um órgão jurisdicional nacional que decide em última instância (v. acórdão Köbler, já referido, n.os 33 a 36). 32 É certo que, atentas a especificidade da função jurisdicional e as legítimas exigências da segurança jurídica, a responsabilidade do Estado, em tal hipótese, não é ilimitada. Como declarou o Tribunal de Justiça, essa responsabilidade só pode existir no caso excepcional de o tribunal nacional que decide em última instância ter ignorado de forma manifesta o direito aplicável. Para determinar se esta condição se encontra preenchida, o juiz nacional a quem caiba conhecer de um pedido de indemnização deve, a este respeito, ter em consideração todos os elementos que caracterizam a situação que lhe é submetida, designadamente, o grau de clareza e de precisão da regra violada, o carácter intencional da violação, o carácter desculpável ou não do erro de direito, a atitude eventualmente adoptada por uma instituição comunitária, bem como o não cumprimento, pelo órgão jurisdicional em causa, da sua obrigação de reenvio prejudicial por força do artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE (acórdão Köbler, já referido, n.os 53 a 55). 33 Considerações análogas ligadas à necessidade de garantir aos particulares uma protecção jurisdicional efectiva dos direitos que lhes são conferidos pelo direito comunitário opõem se, da mesma forma, a que a responsabilidade do Estado não possa existir pelo simples facto de uma violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional nacional que decide em última instância resultar da interpretação de normas jurídicas efectuada por esse órgão jurisdicional. 34 Com efeito, por um lado, a interpretação de normas jurídicas faz parte da própria essência da actividade jurisdicional, pois, qualquer que seja o domínio de actividade considerado, o juiz, confrontado com teses divergentes ou antinómicas, deverá normalmente interpretar as normas jurídicas pertinentes ¬– nacionais e/ou comunitárias – para poder decidir o litígio que lhe foi submetido. 35 Por outro lado, não se pode excluir que não seja cometida uma violação manifesta do direito comunitário aplicável precisamente no exercício dessa actividade, se, por exemplo, o juiz der a uma norma de direito material ou processual comunitário um alcance manifestamente errado, designadamente face à jurisprudência comunitária pertinente do Tribunal de Justiça nessa matéria (v., a este respeito, acórdão Köbler, já referido, n.° 56), ou se interpretar o direito nacional de uma maneira que conduza, na prática, à violação do direito comunitário aplicável. 36 Como salientou o advogado geral no n.° 52 das suas conclusões, excluir, nestas circunstâncias, a responsabilidade do Estado pelo facto de a violação do direito comunitário decorrer de uma operação de interpretação de normas jurídicas efectuada por um órgão jurisdicional seria esvaziar de conteúdo ou privar de efeito útil o princípio estabelecido pelo Tribunal de Justiça no já referido acórdão Köbler. Esta conclusão aplica se, por maioria de razão, aos órgãos jurisdicionais que decidem em última instância e que estão encarregados de assegurar, à escala nacional, a interpretação uniforme das normas jurídicas. 37 Deve chegar se a uma conclusão análoga no caso de uma legislação que exclua, de forma geral, a responsabilidade do Estado quando a violação imputável a um órgão jurisdicional desse Estado resultar de uma apreciação de factos e de provas. 38 Com efeito, por um lado, tal apreciação constitui, ao mesmo título que a interpretação de normas jurídicas, outro aspecto essencial da actividade jurisdicional, porquanto, independentemente da interpretação seguida pelo juiz nacional a quem caiba julgar determinado caso, a aplicação das referidas normas aos casos concretos depende muitas vezes da apreciação que aquele tiver feito da matéria de facto desse caso bem como do valor e da relevância dos elementos de prova apresentados para esse efeito pelos litigantes. 39 Por outro lado, essa apreciação – que requer por vezes análises complexas – pode igualmente conduzir, em certos casos, a uma violação manifesta do direito aplicável, quer seja efectuada no quadro da aplicação de regras específicas relativas ao ónus da prova, ao valor dessas provas ou à admissibilidade dos meios de prova quer no quadro da aplicação de normas que exigem uma qualificação jurídica dos factos. 40 Nestas circunstâncias, excluir a existência de responsabilidade do Estado porque a falta censurada ao juiz nacional tem a ver com a apreciação por este feita dos factos ou das provas redundaria em privar igualmente de efeito útil o princípio formulado no acórdão Köbler, já referido, no que diz respeito às violações manifestas do direito comunitário imputáveis aos órgãos jurisdicionais nacionais que decidem em última instância. 41 Como salientou o advogado geral nos n.os 87 e 89 das suas conclusões, isso é assim, especialmente, no domínio dos auxílios de Estado. Excluir, neste domínio, a responsabilidade estatal pelo motivo de que a violação do direito comunitário cometida por um órgão jurisdicional nacional resulta de uma apreciação dos factos pode conduzir ao enfraquecimento das garantias processuais conferidas aos particulares, na medida em que a salvaguarda dos direitos que para eles decorrem das disposições pertinentes do Tratado depende, em larga medida, de operações sucessivas de qualificação jurídica dos factos. Ora, se se excluísse, em absoluto, a responsabilidade do Estado em razão das apreciações feitas sobre a matéria de facto por um órgão jurisdicional, os particulares não gozariam de nenhuma protecção jurisdicional no caso de um órgão jurisdicional, decidindo em última instância, cometer um erro manifesto na fiscalização das ditas operações de qualificação jurídica dos factos. 42 Por fim, no que se refere à limitação da responsabilidade do Estado aos casos de dolo ou de culpa grave do juiz, deve recordar se, como foi salientado no n.° 32 do presente acórdão, que o Tribunal de Justiça declarou no acórdão Köbler, já referido, que a responsabilidade do Estado por danos causados aos particulares devido a uma violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância podia ser efectivada no caso excepcional de esse órgão jurisdicional ter ignorado de forma manifesta o direito aplicável. 43 Essa ignorância manifesta aprecia se, nomeadamente, através de um conjunto de critérios, tais como o grau de clareza e de precisão da regra violada, o carácter intencional da violação, o carácter desculpável ou não do erro de direito ou o não cumprimento, pelo órgão jurisdicional em causa, da sua obrigação de reenvio prejudicial por força do artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE, e presume se, em qualquer caso, quando a decisão em causa for tomada violando manifestamente a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria (acórdão Köbler, já referido, n.os 53 a 56). 44 Assim, não se pode excluir que o direito nacional precise os critérios, relativos à natureza ou ao grau de uma infracção, que devem estar preenchidos para que possa existir responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância, mas esses critérios não podem, em nenhum caso, impor exigências mais restritivas do que a decorrente da condição de violação manifesta do direito aplicável, tal como precisada nos n.os 53 a 56 do acórdão Köbler, já referido. 45 Verificada esta última condição, o direito à indemnização constituir se á, portanto, se se demonstrar que a norma jurídica violada tem por objecto conferir direitos aos particulares e que existe um nexo de causalidade directo entre a violação manifesta invocada e o dano sofrido pelo interessado (v., a este respeito, designadamente, acórdãos, já referidos, Francovich e o., n.° 40; Brasserie du Pêcheur e Factortame, n.° 66, e Köbler, n.° 51). Tal como resulta, designadamente, do n.° 57 do acórdão Köbler, já referido, essas três condições são necessárias e suficientes para instituir, a favor dos particulares, um direito a obter reparação, sem no entanto impedir que a responsabilidade do Estado possa ser efectivada em condições menos restritivas com base no direito nacional. 46 Tendo em conta o conjunto das considerações que precedem, deve, portanto, responder se à questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio, tal como reformulada pela sua carta de 13 de Janeiro de 2004, que o direito comunitário se opõe a um regime legal nacional que exclua, de uma forma geral, a responsabilidade do Estado Membro por danos causados aos particulares em virtude de uma violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional que decide em última instância pelo facto de essa violação resultar de uma interpretação de normas jurídicas ou de uma apreciação dos factos e das provas efectuadas por esse órgão jurisdicional. O direito comunitário opõe se igualmente a um regime legal nacional que limite essa responsabilidade aos casos de dolo ou de culpa grave do juiz, se essa limitação levar a excluir a responsabilidade do Estado Membro em causa noutros casos em que se tenha verificado uma violação manifesta do direito aplicável, tal como precisada nos n.os 53 a 56 do acórdão Köbler, já referido. Quanto às despesas 47 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis. Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara: O direito comunitário opõe se a um regime legal nacional que exclua, de uma forma geral, a responsabilidade do Estado Membro por danos causados aos particulares em virtude de uma violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional que decide em última instância pelo facto de essa violação resultar de uma interpretação de normas jurídicas ou de uma apreciação dos factos e das provas efectuada por esse órgão jurisdicional. O direito comunitário opõe se igualmente a um regime nacional que limite essa responsabilidade aos casos de dolo ou de culpa grave do juiz, se essa limitação levar a excluir a responsabilidade do Estado Membro em causa noutros casos em que se tenha verificado uma violação manifesta do direito aplicável, tal como precisado nos n.os 53 a 56 do acórdão de 30 de Setembro de 2003, Köbler (C 224/01). Assinaturas ________________________________________ * Língua do processo: italiano.
Estimado colega
ResponderEliminarMuito e muito obrigado pela atenção dispensada .
Em adenda à sua postura e em comentário à mesma aqui vou arquivar o texto dos Acordãos que o Ilustre colega teve a amabilidade de nos enviar .
Sempre com os melhores cumprimentos Èlia
INFORMAÇÃO JURÍDICA IMPORTANTE: As informações contidas neste sítio são objecto de uma declaração de exoneração de responsabilidade e de uma declaração de direitos reservados
ResponderEliminarACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
30 de Setembro de 2003 (1)
«Igualdade de tratamento - Remuneração dos professores universitários - Discriminação indirecta - Subsídio de antiguidade - Responsabilidade de um Estado-Membro por danos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe são imputáveis - Violações imputáveis a um órgão jurisdicional nacional»
No processo C-224/01,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, pelo Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Áustria), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
Gerhard Köbler
e
Republik Österreich,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação, por um lado, do artigo 48.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 39.° CE) e, por outro, da jurisprudência do Tribunal de Justiça resultante, nomeadamente, dos acórdãos de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029), e de 17 de Setembro de 1997, Dorsch Consult (C-54/96, Colect., p. I-4961),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen e C. W. A. Timmermans (relator), presidentes de secção, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues e A. Rosas, juízes,
advogado-geral: P. Léger,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação de G. Köbler, por A. König, Rechtsanwalt,
- em representação da Republik Österreich, por M. Windisch, na qualidade de agente,
- em representação do Governo austríaco, por H. Dossi, na qualidade de agente,
- em representação do Governo alemão, por A. Dittrich e W.-D. Plessing, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo francês, por R. Abraham e G. de Bergues, bem como por C. Isidoro, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo neerlandês, por H. G. Sevenster, na qualidade de agente,
- em representação do Governo do Reino Unido, por J. E. Collins, na qualidade de agente, assistido por D. Anderson, QC, e M. Hoskins, barrister,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por J. Sack e H. Kreppel, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações de G. Köbler, representado por A. König, do Governo austríaco, representado por E. Riedl, na qualidade de agente, do Governo alemão, representado por A. Dittrich, do Governo francês, representado por R. Abraham, do Governo neerlandês, representado por H. G. Sevenster, do Governo do Reino Unido, representado por J. E. Collins, assistido por D. Anderson e M. Hoskins, e da Comissão, representada por J. Sack e H. Kreppel, na audiência de 8 de Outubro de 2002,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 8 de Abril de 2003,
profere o presente
Acórdão
1.
Por despacho de 7 de Maio de 2001, entrado no Tribunal de Justiça em 6 de Junho seguinte, o Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, cinco questões prejudiciais relativas à interpretação, por um lado, do artigo 48.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 39.° CE) e, por outro, da jurisprudência do Tribunal de Justiça resultante, nomeadamente, dos acórdãos de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029), e de 17 de Setembro de 1997, Dorsch Consult (C-54/96, Colect., p. I-4961).
2.
Estas questões foram suscitadas no âmbito de uma acção de indemnização intentada por G. Köbler contra a Republik Österreich, por violação de uma disposição do direito comunitário por um acórdão do Verwaltungsgerichtshof, órgão jurisdicional administrativo supremo.
Enquadramento jurídico
3.
O § 48, n.° 3, da Gehaltsgesetz 1956 (BGBl. 1956/54), na redacção de 1997 (BGBl. I, 1997/109, a seguir «GG»), prevê:
«Na medida em que tal seja necessário a fim de obter os serviços de um cientista ou de um artista nacional ou estrangeiro, o presidente federal pode conceder um vencimento de base superior ao previsto no § 48, n.° 2, quando da nomeação para um lugar de professor universitário (§ 21 da Bundesgesetz über die Organisation der Universitäten, BGBl. 1993/805, denominada ‘UOG 1993’) ou de professor universitário (ordentlichen) ou de um estabelecimento de ensino superior.»
4.
O § 50a, n.° 1, da GG tem a seguinte redacção:
«Um professor universitário (§ 21 da UOG 1993) ou um professor universitário (ordentlichen) ou de um estabelecimento de ensino superior, que tenha uma antiguidade de quinze anos adquirida nessa colocação nas universidades austríacas ou em estabelecimentos de ensino superior e que tenha beneficiado durante quatro anos do subsídio previsto no § 50, n.° 4, tem direito, a partir da data em que estejam reunidas estas duas condições, a um subsídio especial de antiguidade tomado em consideração para o cálculo da pensão de reforma, cujo montante corresponde ao do subsídio de antiguidade previsto no § 50, n.° 4.»
O litígio no processo principal
5.
G. Köbler está vinculado ao Estado austríaco, desde 1 de Março de 1986, por um contrato de direito público, na qualidade de professor catedrático em Innsbruck (Áustria). Quando da sua nomeação, foi-lhe atribuído o vencimento de professor catedrático no décimo escalão, acrescido do subsídio normal de antiguidade.
6.
Por carta de 28 de Fevereiro de 1996, G. Köbler solicitou a atribuição do subsídio especial de antiguidade dos professores universitários, ao abrigo do § 50a da GG. Alegou que, embora, na verdade, não tivesse quinze anos de antiguidade como professor em universidades austríacas, tinha, em contrapartida, a antiguidade exigida se a duração dos seus serviços nas universidades de outros Estados-Membros da Comunidade fosse tomada em consideração. Sustentou que a condição de uma antiguidade de quinze anos adquirida unicamente em universidades austríacas - sem ser tida em conta a obtida em universidades de outros Estados-Membros - constituía, desde a adesão da República da Áustria à Comunidade, uma discriminação indirecta injustificada em direito comunitário.
7.
No litígio resultante desta pretensão de G. Köbler, o Verwaltungsgerichtshof (Áustria) submeteu ao Tribunal de Justiça, por despacho de 22 de Outubro de 1997, um pedido prejudicial registado na Secretaria do Tribunal de Justiça sob o número C-382/97.
8.
Por carta de 11 de Março de 1998, o secretário do Tribunal de Justiça perguntou ao Verwaltungsgerichtshof se julgava necessário manter o seu pedido prejudicial à luz do acórdão de 15 de Janeiro de 1998, Schöning-Kougebetopoulou (C-15/96, Colect., p. I-47).
9.
Por despacho de 25 de Março de 1998, o Verwaltungsgerichtshof convidou as partes no litígio submetido à sua apreciação a pronunciarem-se sobre o pedido do secretário do Tribunal de Justiça, observando a título preliminar que a questão de direito objecto do processo prejudicial em causa tinha sido resolvida de modo favorável a G. Köbler.
10.
Por despacho de 24 de Junho de 1998, o Verwaltungsgerichtshof retirou o seu pedido prejudicial e, por acórdão do mesmo dia, negou provimento ao recurso de G. Köbler, invocando que o subsídio especial de antiguidade constituía um prémio de fidelidade que justificava objectivamente uma derrogação às disposições do direito comunitário relativas à livre circulação de trabalhadores.
11.
Esse acórdão de 24 de Junho de 1998 declara, nomeadamente:
«[...] No despacho de 22 de Outubro de 1997, no qual era formulado um pedido de decisão prejudicial [no processo C-382/97], o Verwaltungsgerichtshof admitiu que o ‘subsídio especial de antiguidade para os professores catedráticos’ não constitui um prémio de fidelidade nem uma gratificação, mas é sim um elemento complementar do vencimento no quadro do regime de promoção.
Este critério jurídico, que não vincula as partes no procedimento administrativo, não pode ser mantido.
[...]
Daqui deduz-se que o subsídio especial de antiguidade fixado no § 50a da Gehaltsgesetz de 1956 não está incluído na ‘apreciação de mercado’ que deve ser efectuada no quadro do processo de provimento do lugar, mas que, pelo contrário, o seu objectivo consiste em proporcionar aos investigadores, que exercem a sua actividade num mercado de trabalho de grande mobilidade, um incentivo para que desenvolvam as suas carreiras profissionais em universidades austríacas. Por este motivo, não pode constituir um elemento do vencimento propriamente dito e, em razão da sua característica de prémio de fidelidade, pressupõe uma duração determinada de serviço como professor catedrático em universidades austríacas. Esta definição não se opõe absolutamente a que o subsídio especial de antiguidade seja concebido como um elemento do vencimento mensal e a que este prémio de fidelidade tenha, consequentemente, natureza permanente.
Uma vez que na Áustria - no que respeita ao caso presente - o Estado federal é o único responsável pelas universidades, o disposto no § 50a da Gehaltsgesetz 1956 aplica-se - contrariamente à situação em que assentava o acórdão [Schöning-Kougebetopoulou, já referido] - apenas a uma entidade patronal. A contagem, para efeitos de antiguidade, dos períodos de serviço anteriores, pedida pelo demandante, realiza-se no quadro do ‘valor de mercado’ no momento das negociações tendo em vista o provimento do lugar. A contagem destes períodos de serviço anteriores para efeitos do subsídio especial de antiguidade, que também não está prevista em relação aos investigadores austríacos que regressam à Áustria depois de terem exercido as suas actividades no estrangeiro, é contrária à ideia de recompensar a fidelidade demonstrada durante anos para com a entidade patronal, que o Tribunal de Justiça considera justificação de uma norma que viola o princípio da não discriminação.
Dado que o alegado direito invocado de o demandante receber um subsídio especial de antiguidade com base no § 50a da Gehaltsgesetz 1956, controvertido no caso presente, constitui um prémio de fidelidade previsto na lei e que o Tribunal de Justiça, pelos motivos referidos, admitiu que esse sistema justificava um regime que admite uma certa contradição com o princípio da não discriminação, o recurso baseado em violação do princípio da não discriminação deve ser julgado improcedente; por conseguinte, o recurso deve ser rejeitado [...]»
12.
G. Köbler intentou uma acção de indemnização contra a Republik Österreich no órgão jurisdicional de reenvio, a fim de ser ressarcido do prejuízo sofrido devido ao não pagamento de um subsídio especial de antiguidade. Alega que o acórdão do Verwaltungsgerichtshof de 24 de Junho de 1998 violou disposições do direito comunitário directamente aplicáveis, conforme interpretadas pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos em que decidiu que um subsídio especial de antiguidade não constitui um prémio de fidelidade.
13.
A Republik Österreich afirma que o acórdão do Verwaltungsgerichtshof de 24 de Junho de 1998 não viola o direito comunitário directamente aplicável. Além disso, em sua opinião, a decisão de um órgão jurisdicional decidindo em última instância, como o Verwaltungsgerichtshof, não pode dar origem à responsabilidade do Estado.
As questões prejudiciais
14.
O Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien, considerando que, no processo submetido à sua apreciação, a interpretação do direito comunitário é incerta e que a mesma é necessária para proferir a sua decisão, decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1) Deve a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual, para imputar ao Estado a responsabilidade por violação do direito comunitário, seja qual for o órgão infractor do Estado-Membro (v., por exemplo, acórdão [Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido]), aplicar-se também no caso de o acto considerado contrário ao direito comunitário ser uma decisão de um tribunal superior de um Estado-Membro, como é, no caso presente, o Verwaltungsgerichtshof?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão:
Deve a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual pertence ao ordenamento jurídico de cada Estado-Membro designar o órgão jurisdicional competente para dirimir os litígios em que estão em causa direitos individuais assentes no direito comunitário (v., por exemplo, acórdão [Dorsch Consult, já referido]), aplicar-se também no caso de o acto considerado contrário ao direito comunitário ser uma decisão de um tribunal superior de um Estado-Membro, como é, no caso presente, o Verwaltungsgerichtshof?
3) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão:
A tese jurídica enunciada no acórdão referido do Verwaltungsgerichtshof, segundo a qual o subsídio especial de antiguidade constitui uma forma de prémio de fidelidade, é contrária a uma disposição directamente aplicável do direito comunitário, em especial ao princípio da não discriminação indirecta contido no artigo 48.° do Tratado CE, e à jurisprudência relevante e consolidada do Tribunal de Justiça nesta matéria?
4) Em caso de resposta afirmativa à terceira questão:
A norma de direito comunitário directamente aplicável que foi violada é uma norma que atribui um direito subjectivo ao demandante no processo principal?
5) Em caso de resposta afirmativa à quarta questão:
Dispõe o Tribunal de Justiça, com base na redacção do pedido prejudicial, de todas as informações que lhe permitam apreciar se, nas circunstâncias de facto do processo principal, o Verwaltungsgerichtshof abusou manifesta e claramente do poder de apreciação de que dispõe, ou considera que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio austríaco responder a esta questão?»
Quanto às primeira e segunda questões
15.
Com as primeira e segunda questões, que devem ser examinadas em simultâneo, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se o princípio segundo o qual os Estados-Membros são obrigados a reparar os danos causados aos particulares pelas violações do direito comunitário que lhes são imputáveis é igualmente aplicável quando a violação em causa resulta de uma decisão de um órgão jurisdicional decidindo em última instância e se, em caso afirmativo, cabe à ordem jurídica de cada Estado-Membro designar o órgão jurisdicional competente para decidir os litígios relativos a tal reparação.
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
16.
G. Köbler, os Governos alemão e neerlandês bem como a Comissão consideram que pode haver responsabilidade de um Estado-Membro por violação do direito comunitário devido a erro imputável a um órgão jurisdicional. No entanto, estes governos bem como a Comissão consideram que tal responsabilidade deve ser limitada e submetida a diferentes condições restritivas, acrescendo às já formuladas no acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido.
17.
A este respeito, os Governos alemão e neerlandês alegam que só há «violação suficientemente caracterizada», na acepção daquele acórdão, se uma decisão judicial violar de forma especialmente grave e manifesta o direito comunitário aplicável. Segundo o Governo alemão, a violação de uma norma jurídica por um órgão jurisdicional só é especialmente grave e manifesta quando a interpretação ou a não aplicação do direito comunitário seja, por um lado, objectivamente indefensável e deva, por outro lado, ser subjectivamente considerada uma violação intencional. Tais critérios restritivos justificam-se a fim de proteger tanto o princípio da autoridade do caso julgado como a independência do poder judicial. Além disso, um regime restritivo da responsabilidade do Estado pelos prejuízos causados por decisões judiciais erradas obedece, segundo o Governo alemão, a um princípio geral comum aos direitos dos Estados-Membros na acepção do artigo 288.° CE.
18.
Os Governos alemão e neerlandês sustentam que a responsabilidade do Estado-Membro deve ser limitada às decisões judiciais não susceptíveis de recurso, nomeadamente porque o artigo 234.° CE só impõe uma obrigação de reenvio prejudicial aos órgãos jurisdicionais que devem tomar tais decisões. O Governo neerlandês considera que só deve haver responsabilidade do Estado em caso de violação manifesta e grave dessa obrigação de reenvio.
19.
A Comissão alega que existe em todos os Estados-Membros uma limitação da responsabilidade do Estado decorrente das decisões judiciais e que a mesma é necessária a fim de preservar a autoridade do caso julgado das decisões finais bem como, deste modo, a estabilidade do direito. É por esta razão que preconiza que só se reconheça uma «violação suficientemente caracterizada» do direito comunitário quando o órgão jurisdicional nacional abuse manifestamente do seu poder ou viole visivelmente o sentido e o alcance do direito comunitário. No caso vertente, o alegado erro do Verwaltungsgerichtshof é desculpável e este carácter desculpável é um dos critérios que permite concluir no sentido da inexistência de uma violação suficientemente caracterizada do direito (v. acórdão de 4 de Julho de 2000, Haim, C-424/97, Colect., p. I-5123, n.° 43).
20.
Por seu turno, a Republik Österreich e o Governo austríaco (a seguir, conjuntamente, «República da Áustria») bem como os Governos francês e do Reino Unido sustentam que não pode haver responsabilidade de um Estado-Membro por uma violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional. Invocam argumentos assentes na autoridade do caso julgado, no princípio da segurança jurídica, na independência do poder judicial, no lugar do poder judicial na ordem jurídica comunitária bem como na comparação com as vias processuais perante o Tribunal de Justiça para accionar a responsabilidade da Comunidade nos termos do artigo 288.° CE.
21.
A República da Áustria alega nomeadamente que o reexame da apreciação em matéria de direito de um órgão jurisdicional decidindo em última instância é incompatível com a função de tal órgão jurisdicional, porque o objectivo das suas decisões seria pôr definitivamente termo a um litígio. Além disso, dado que o Verwaltungsgerichtshof examinou em detalhe o direito comunitário no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, é compatível com o direito comunitário afastar qualquer outra possibilidade de recurso num órgão jurisdicional austríaco. Além disso, a República da Áustria sustenta que as condições necessárias para que haja responsabilidade de um Estado-Membro não podem diferir das aplicáveis à responsabilidade da Comunidade em circunstâncias comparáveis. Uma vez que o artigo 288.°, segundo parágrafo, CE não pode ser aplicado a uma violação do direito comunitário pelo Tribunal de Justiça, porque em tal caso este deveria dirimir uma questão relativa a um dano que ele próprio teria causado, de tal forma que seria simultaneamente juiz e parte, também não pode haver responsabilidade dos Estados-Membros por um dano causado por um órgão jurisdicional decidindo em última instância.
22.
Por outro lado, a República da Áustria alega que o artigo 234.° CE não se destina a conferir direitos aos particulares. Com efeito, no âmbito de um processo prejudicial pendente no Tribunal de Justiça, as partes no processo principal não podem modificar as questões prejudiciais nem fazê-las declarar desprovidas de objecto (v. acórdão de 9 de Dezembro de 1965, Singer, 44/65, Colect. 1965-1968, p. 251). Por outro lado, só a violação de uma disposição destinada a conferir direitos aos particulares seria eventualmente susceptível de dar origem à responsabilidade do Estado-Membro. Assim, esta não poderia resultar de uma violação do artigo 234.° CE por um órgão jurisdicional decidindo em última instância.
23.
O Governo francês afirma que o reconhecimento de um direito a ressarcimento em razão de uma aplicação pretensamente errada do direito comunitário por uma decisão definitiva de um órgão jurisdicional nacional é contrário ao princípio do respeito da autoridade do caso definitivamente julgado, conforme reconhecido pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 1 de Junho de 1999, Eco Swiss (C-126/97, Colect., p. I-3055). Este governo alega nomeadamente que o princípio da intangibilidade do caso definitivamente julgado assume um valor fundamental nos sistemas jurídicos assentes na preeminência do direito e no respeito das decisões judiciais. Ora, se a responsabilidade do Estado-Membro por violação do direito comunitário por um órgão judicial fosse reconhecida, esta preeminência e este direito seriam postos em causa.
24.
O Governo do Reino Unido sustenta que, em princípio e salvo excepção relacionada nomeadamente com a violação de um direito fundamental protegido pela Convenção Europeia da Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), não pode ser intentada contra a Coroa qualquer acção de indemnização em sede de decisões judiciais. Acrescenta que o princípio da protecção efectiva dos direitos conferidos pelas normas comunitárias, subjacente ao princípio da responsabilidade do Estado, está longe de ser absoluto e cita a este respeito os prazos de caducidade. Este princípio só é susceptível de fundamentar uma acção de indemnização contra o Estado, em casos raros, para certas decisões judiciais nacionais estritamente definidas. São, por conseguinte, limitados os benefícios resultantes do reconhecimento de um direito a indemnização em razão de uma decisão judicial errada. O Governo do Reino Unido considera que há que ponderar estes benefícios e certas preocupações muito importantes.
25.
A este respeito, invoca, em primeiro lugar, os princípios da segurança jurídica e da autoridade do caso julgado. A lei desencoraja a impugnação de decisões judiciais, excepto por via de recurso. Trata-se de proteger a parte vencedora e de reforçar o interesse geral na segurança jurídica. No passado, o Tribunal de Justiça ter-se-á mostrado disposto a limitar o alcance do princípio da protecção efectiva, a fim de preservar os «princípios que estão na base do sistema jurisdicional nacional, tais como o da segurança jurídica e o do respeito do caso julgado que dele constitui a expressão» (acórdão Eco Swiss, já referido, n.os 43 a 48). O reconhecimento da responsabilidade do Estado por um erro do poder judicial criaria um risco de confusão jurídica e deixaria as partes em litígio numa situação de incerteza.
26.
Em segundo lugar, o Governo do Reino Unido alega que a autoridade e a reputação do poder judicial seriam enfraquecidas se um erro judicial pudesse, no futuro, dar origem a uma acção de indemnização. Em terceiro lugar, sustenta que a independência do poder judicial constitui, na ordem constitucional de todos os Estados-Membros, um princípio fundamental, que no entanto não pode nunca ser dado como adquirido. A aceitação de uma responsabilidade do Estado por actos judiciais é susceptível de pôr em risco tal independência.
27.
Em quarto lugar, atribuir aos órgãos jurisdicionais nacionais a competência para decidirem eles próprios em processos em que se aplica o direito comunitário implicaria aceitar que esses órgãos jurisdicionais cometem por vezes erros dos quais não é possível recorrer ou que não é possível corrigir de outra forma. Desde sempre que este inconveniente se tem considerado aceitável. A este respeito, o Governo do Reino Unido assinala que, no caso de um erro do poder judicial poder dar origem à responsabilidade do Estado, podendo o Tribunal de Justiça ser chamado a pronunciar-se sobre uma questão prejudicial relativa a este ponto, este teria não só o poder de se pronunciar sobre a exactidão das decisões dos órgãos jurisdicionais supremos nacionais mas ainda o de apreciar o carácter sério e desculpável dos erros que aqueles podem ter cometido. As consequências desta situação sobre a relação, de uma importância vital, entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais não seriam manifestamente benéficas.
28.
Em quinto lugar, o Governo do Reino Unido alega que pode ser difícil determinar o órgão jurisdicional competente para julgar um processo de responsabilidade do Estado, mais especialmente no Reino Unido, atendendo ao seu sistema judicial unitário e à aplicação estrita do princípio «stare decisis». Em sexto lugar, sustenta que se puder haver responsabilidade do Estado por erro do poder judicial, a responsabilidade da Comunidade pelos erros dos órgãos jurisdicionais comunitários deve então ser organizada da mesma maneira e nas mesmas condições.
29.
No que diz especificamente respeito à segunda questão prejudicial, G. Köbler bem como os Governos austríaco e alemão alegam que cabe à ordem jurídica de cada Estado-Membro designar o órgão jurisdicional competente para decidir os litígios que põem em causa direitos individuais decorrentes do direito comunitário. Deve assim responder-se afirmativamente a esta questão.
Resposta do Tribunal de Justiça
Quanto ao princípio da responsabilidade do Estado
30.
Recorde-se desde já que o Tribunal de Justiça decidiu que o princípio da responsabilidade de um Estado-Membro por prejuízos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe sejam imputáveis é inerente ao sistema do Tratado (acórdãos de 19 de Novembro de 1991, Francovich e o., C-6/90 e C-9/90, Colect., p. I-5357, n.° 35; Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 31; de 26 de Março de 1996, British Telecommunications, C-392/93, Colect., p. I-1631, n.° 38; de 23 de Maio de 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Colect., p. I-2553, n.° 24; de 8 de Outubro de 1996, Dillenkofer e o., C-178/94, C-179/94 e C-188/94 a C-190/94, Colect., p. I-4845, n.° 20; de 2 de Abril de 1998, Norbrook Laboratories, C-127/95, Colect., p. I-1531, n.° 106, e Haim, já referido, n.° 26).
31.
O Tribunal de Justiça declarou igualmente que este princípio é válido para qualquer violação do direito comunitário por um Estado-Membro, independentemente da entidade do Estado-Membro cuja acção ou omissão está na origem do incumprimento (acórdãos Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 32; de 1 de Junho de 1999, Konle, C-302/97, Colect., p. I-3099, n.° 62, e Haim, já referido, n.° 27).
32.
Se, na ordem jurídica internacional, o Estado, cuja responsabilidade está em causa em virtude da violação de um compromisso internacional, é considerado na sua unidade, independentemente da violação que está na origem do prejuízo ser imputável ao poder legislativo, judicial ou executivo, tanto mais deve assim ser na ordem jurídica comunitária, quando todos os organismos do Estado, inclusive o poder legislativo, são obrigados, no desempenho das suas funções, a respeitar as normas impostas pelo direito comunitário que sejam susceptíveis de regular directamente a situação dos particulares (acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 34).
33.
Atendendo ao papel essencial do poder judicial na protecção dos direitos que as normas comunitárias conferem aos particulares, a plena eficácia destas seria posta em causa e a protecção dos direitos que as mesmas reconhecem ficaria diminuída se os particulares não pudessem, sob certas condições, obter ressarcimento quando os seus direitos são lesados por uma violação do direito comunitário imputável a uma decisão de um órgão jurisdicional de um Estado-Membro decidindo em última instância.
34.
Deve aqui sublinhar-se que um órgão jurisdicional que decide em última instância constitui por definição a última instância perante a qual os particulares podem fazer valer os direitos que o direito comunitário lhes confere. Não podendo uma violação destes direitos por uma decisão desse órgão jurisdicional que se tornou definitiva geralmente ser sanada, os particulares não podem ser privados da possibilidade de accionarem a responsabilidade do Estado a fim de obterem por este meio uma protecção jurídica dos seus direitos.
35.
É aliás, nomeadamente, para evitar que os direitos conferidos aos particulares pelo direito comunitário sejam violados que, por força do artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE, um órgão jurisdicional cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso judicial previsto no direito interno é obrigado a submeter a questão ao Tribunal de Justiça.
36.
Deste modo, resulta das exigências inerentes à protecção dos direitos dos particulares que invocam o direito comunitário que os mesmos devem ter a possibilidade de obter, junto de um órgão jurisdicional nacional, ressarcimento do prejuízo causado pela violação destes direitos por uma decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância (v., neste sentido, acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 35).
37.
Alguns dos governos que apresentaram observações no âmbito do presente processo alegaram que o princípio da responsabilidade do Estado pelos danos causados aos particulares por violações do direito comunitário não podia ser aplicado às decisões de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância. Para o efeito, invocaram argumentos assentes, nomeadamente, no princípio da segurança jurídica, mais especialmente na autoridade do caso definitivamente julgado, na independência e na autoridade do juiz bem como na inexistência de um órgão jurisdicional competente para conhecer dos litígios relativos à responsabilidade do Estado por tais decisões.
38.
Cabe aqui assinalar que a importância do princípio da autoridade do caso definitivamente julgado não pode ser contestada (v. acórdão Eco Swiss, já referido, n.° 46). Com efeito, a fim de garantir tanto a estabilidade do direito e das relações jurídicas como uma boa administração da justiça, é necessário que as decisões judiciais que se tornaram definitivas após esgotamento das vias de recurso disponíveis ou decorridos os prazos previstos para tais recursos já não possam ser impugnadas.
39.
No entanto, há que considerar que o reconhecimento do princípio da responsabilidade do Estado pela decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância não tem em si por consequência pôr em causa a autoridade do caso definitivamente julgado de tal decisão. Um processo destinado a responsabilizar o Estado não tem o mesmo objecto e não envolve necessariamente as mesmas partes que o processo que deu origem à decisão que adquiriu a autoridade de caso definitivamente julgado. Com efeito, o demandante numa acção de indemnização contra o Estado obtém, em caso de êxito, a condenação deste no ressarcimento do dano sofrido, mas não necessariamente que seja posta em causa a autoridade do caso definitivamente julgado da decisão judicial que causou o dano. De qualquer modo, o princípio da responsabilidade do Estado inerente à ordem jurídica comunitária exige tal ressarcimento, mas não a revisão da decisão judicial que causou o dano.
40.
Daqui resulta que o princípio da autoridade do caso definitivamente julgado não se opõe ao reconhecimento do princípio da responsabilidade do Estado por uma decisão de um órgão jurisdicional decidindo em última instância.
41.
Os argumentos assentes na independência e na autoridade do juiz também não podem ser acolhidos.
42.
No que diz respeito à independência do juiz, há que esclarecer que o princípio da responsabilidade em causa diz respeito não à responsabilidade pessoal do juiz mas à do Estado. Ora, não se afigura que a possibilidade de ver accionada, sob certas condições, a responsabilidade do Estado por decisões judiciais contrárias ao direito comunitário comporte riscos especiais de que seja posta em causa a independência de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância.
43.
Quanto ao argumento assente no risco de se ver a autoridade de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância afectada pelo facto de as suas decisões transitadas em julgado poderem ser implicitamente postas em causa por um processo permitindo accionar a responsabilidade do Estado devido às mesmas, verifica-se que a existência de uma via de direito permitindo, sob certas condições, a reparação dos efeitos danosos de uma decisão judicial errada pode também ser vista como sinónimo de qualidade de uma ordem jurídica e portanto, finalmente, também da autoridade do poder judicial.
44.
Vários governos sustentaram igualmente que constituía um obstáculo à aplicação do princípio da responsabilidade do Estado às decisões de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância a dificuldade de se designar um órgão jurisdicional competente para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos resultantes de tais decisões.
45.
A este respeito, há que considerar que, dado que, por razões essencialmente relacionadas com a necessidade de se assegurar aos particulares a protecção dos direitos que as normas comunitárias lhes reconhecem, o princípio da responsabilidade do Estado que é inerente à ordem jurídica comunitária deve aplicar-se em relação às decisões de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância, cabe aos Estados-Membros permitir aos interessados invocarem este princípio, pondo à sua disposição uma via de direito adequada. A aplicação do referido princípio não pode ser comprometida pela inexistência de foro competente.
46.
Segundo jurisprudência constante, na ausência de regulamentação comunitária, é à ordem jurídica de cada Estado-Membro que compete designar os órgãos jurisdicionais competentes e regulamentar as modalidades processuais das acções judiciais destinadas a assegurar a plena protecção dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito comunitário (v. acórdãos de 16 de Dezembro de 1976, Rewe, 33/76, Colect., p. 813, n.° 5, Comet, 45/76, Recueil, p. 2043, n.° 13, Colect., p. 835; de 27 de Fevereiro de 1980, Just, 68/79, Recueil, p. 501, n.° 25; Francovich e o., já referido, n.° 42; e de 14 de Dezembro de 1995, Peterbroeck, C-312/93, Colect., p. I-4599, n.° 12).
47.
Com a reserva de que os Estados-Membros devem assegurar, em todas as circunstâncias, uma protecção efectiva aos direitos individuais derivados da ordem jurídica comunitária, não compete ao Tribunal de Justiça intervir na solução dos problemas de competência que possa suscitar, no quadro da organização judiciária nacional, a qualificação de certas situações jurídicas assentes no direito comunitário (acórdãos de 18 de Janeiro de 1996, SEIM, C-446/93, Colect., p. I-73, n.° 32, e Dorsch Consult, já referido, n.° 40).
48.
Há ainda que acrescentar que, embora considerações relacionadas com o respeito do princípio da autoridade do caso definitivamente julgado ou da independência dos juízes tenham podido inspirar aos sistemas de direito nacionais restrições, por vezes severas, à possibilidade de accionar a responsabilidade do Estado por danos causados por decisões judiciais erradas, tais considerações não excluíram de modo absoluto essa possibilidade. Com efeito, a aplicação do princípio da responsabilidade do Estado às decisões judiciais foi aceite sob uma forma ou outra pela maioria dos Estados-Membros, como o advogado-geral assinalou nos n.os 77 a 82 das suas conclusões, mesmo que tal só se verifique em condições restritivas e heterogéneas.
49.
Pode ainda assinalar-se que, no mesmo sentido, a CEDH, e mais especialmente o seu artigo 41.°, permite ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem condenar um Estado que violou um direito fundamental a indemnizar os danos que resultaram deste comportamento para a pessoa lesada. Resulta da jurisprudência do referido tribunal que tal compensação pode ser igualmente concedida quando a violação resulta do conteúdo de uma decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância (v. TEDH, acórdão Dulaurans c. França de 21 de Março de 2000, ainda não publicado).
50.
Resulta do que precede que o princípio segundo o qual os Estados-Membros são obrigados a ressarcir os danos causados aos particulares pelas violações do direito comunitário que lhes são imputáveis é igualmente aplicável quando a violação em causa resulte de uma decisão de um órgão jurisdicional decidindo em última instância. Cabe à ordem jurídica de cada Estado-Membro designar o órgão jurisdicional competente para resolver os litígios relativos a esta reparação.
Quanto às condições da responsabilidade do Estado
51.
No respeitante às condições em que um Estado-Membro está obrigado a reparar os prejuízos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhes são imputáveis, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que elas são três, a saber, que a norma jurídica violada vise atribuir direitos aos particulares, que a violação seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade directo entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas (acórdão Haim, já referido n.° 36).
52.
A responsabilidade do Estado por danos causados pela decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância que viole uma regra de direito comunitário rege-se pelas mesmas condições.
53.
No que respeita mais especificamente à segunda destas condições e à sua aplicação a fim de estabelecer uma eventual responsabilidade do Estado em razão de uma decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância, há que ter em conta a especificidade da função jurisdicional bem como as exigências legítimas de segurança jurídica, como alegaram igualmente os Estados-Membros que apresentaram observações neste processo. Só pode haver responsabilidade do Estado resultante de uma violação do direito comunitário por tal decisão, no caso excepcional de o juiz ter ignorado de modo manifesto o direito aplicável.
54.
A fim de determinar se tal condição se encontra satisfeita, o órgão jurisdicional nacional que se deva pronunciar sobre um pedido de reparação deve atender a todos os elementos que caracterizam a situação que lhe é submetida.
55.
Entre tais elementos constam designadamente o grau de clareza e de precisão da regra violada, o carácter intencional da violação, o carácter desculpável ou não do erro de direito, a atitude eventualmente adoptada por uma instituição comunitária, bem como o não cumprimento, pelo órgão jurisdicional em causa, da sua obrigação de reenvio prejudicial por força do artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE.
56.
De qualquer modo, uma violação do direito comunitário é suficientemente caracterizada quando a decisão em causa foi tomada violando manifestamente a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria (v., neste sentido, acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 57).
57.
As três condições evocadas no n.° 51 do presente acórdão são necessárias e suficientes para instituir em favor dos particulares um direito a obter reparação, sem no entanto impedir que a responsabilidade do Estado possa ser efectivada em condições menos restritivas com base no direito nacional (v. acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 66).
58.
Sem prejuízo do direito à reparação que tem fundamento directo no direito comunitário quando estejam reunidas as três condições acima apontadas, é no âmbito do direito nacional que regula a responsabilidade que compete ao Estado reparar as consequências do prejuízo causado, sendo certo que as condições fixadas pelas legislações nacionais em matéria de reparação dos danos não podem ser menos favoráveis do que as respeitantes a reclamações semelhantes de natureza interna e não podem estar organizadas de forma a, na prática, tornarem impossível ou excessivamente difícil a obtenção da reparação (acórdãos, já referidos, Francovich e o., n.os 41 a 43, e Norbrook Laboratories, n.° 111).
59.
De tudo o que precede resulta que há que responder às primeira e segunda questões que o princípio segundo o qual os Estados-Membros são obrigados a ressarcir os danos causados aos particulares pelas violações do direito comunitário que lhes são imputáveis é igualmente aplicável quando a violação em causa resulte de uma decisão de um órgão jurisdicional decidindo em última instância, desde que a norma de direito comunitário violada se destine a conferir direitos aos particulares, que a violação seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade directo entre a violação e o dano sofrido pelas pessoas lesadas. A fim de determinar se tal violação é suficientemente caracterizada quando a violação em causa resulte dessa decisão, o juiz nacional competente deve, tendo em conta a especificidade da função judicial, apurar se essa violação tem carácter manifesto. É à ordem jurídica de cada Estado-Membro que cabe designar o órgão jurisdicional competente para decidir os litígios relativos a tal ressarcimento.
Quanto à terceira questão
60.
Recorde-se, a título preliminar, que, segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça não é competente, no âmbito da aplicação do artigo 234.° CE, para decidir sobre a compatibilidade de uma norma nacional com o direito comunitário. O Tribunal de Justiça pode, contudo, extrair do texto das questões formuladas pelo juiz nacional, à luz dos factos por este expostos, os elementos que dependem da interpretação do direito comunitário, a fim de permitir a este juiz resolver o problema jurídico que lhe foi submetido (v., nomeadamente, acórdão de 3 de Março de 1994, Eurico Italia e o., C-332/92, C-333/92 e C-335/92, Colect., p. I-711, n.° 19).
61.
Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se os artigos 48.° do Tratado e 7.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77), devem ser interpretados no sentido de que se opõem à concessão, nas condições previstas no § 50a da GG, de um subsídio especial de antiguidade que, segundo a interpretação do Verwaltungsgerichtshof no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, constitui um prémio de fidelidade.
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
62.
G. Köbler alega, em primeiro lugar, que o subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG não é um prémio de fidelidade mas sim um elemento normal do vencimento, como o Verwaltungsgerichtshof teria inicialmente admitido. Além disso, até ao acórdão do Verwaltungsgerichtshof de 24 de Junho de 1998, nenhum órgão jurisdicional austríaco teria considerado que o referido subsídio constituía um prémio de fidelidade.
63.
Em seguida, mesmo na hipótese de este subsídio ser um prémio de fidelidade e de poder justificar uma discriminação indirecta, G. Köbler sustenta que não existe jurisprudência constante e certa do Tribunal de Justiça a este respeito. Nestas condições, o Verwaltungsgerichtshof teria excedido os seus poderes ao retirar o seu pedido prejudicial e ao tomar a sua decisão sozinho, uma vez que a interpretação e a definição de conceitos de direito comunitário são da exclusiva competência do Tribunal de Justiça.
64.
Por fim, G. Köbler alega que os critérios de concessão do subsídio especial de antiguidade excluem que a discriminação indirecta de que é alvo seja justificada. Tal subsídio é devido independentemente da questão de saber em que universidade austríaca o requerente exerceu as suas funções, não sendo sequer exigido que o requerente tenha ensinado durante quinze anos de modo continuado a mesma disciplina.
65.
Expondo que o Tribunal de Justiça não pode interpretar o direito nacional, a República da Áustria sustenta que há que entender a terceira questão prejudicial no sentido de que o órgão jurisdicional de reenvio pretende obter uma interpretação do artigo 48.° do Tratado. A este respeito, alega que a referida disposição não se opõe a um sistema de remuneração que permite ter em conta qualificações adquiridas junto de outros empregadores nacionais ou estrangeiros por um candidato a um emprego com vista à determinação do seu vencimento e que, além disso, prevê um subsídio que pode ser qualificado de prémio de fidelidade cuja obtenção está dependente de um determinado período de serviço junto do mesmo empregador.
66.
A República da Áustria explica que, tendo em conta que G. Köbler, enquanto professor universitário, tem um emprego de direito público, o seu empregador é o Estado austríaco. Assim, o professor que passa de uma universidade para outra não muda de empregador. A República da Áustria assinala que existem igualmente universidades privadas na Áustria. Os professores que aí ensinam são empregados dessas instituições e não do Estado, de modo que as suas relações laborais não estão sujeitas às disposições da GG.
67.
Por seu turno, a Comissão alega que o § 50a da GG opera, em violação do artigo 48.° do Tratado, uma discriminação entre os períodos de serviço cumpridos nas universidades austríacas e os cumpridos nas universidades de outros Estados-Membros.
68.
Verifica-se, segundo a Comissão, que o Verwaltungsgerichtshof ignorou, na sua apreciação final, o alcance do acórdão Schöning-Kougebetopoulou, já referido. À luz dos novos elementos de interpretação do direito nacional, a Comissão considera que aquele órgão jurisdicional devia ter mantido o seu pedido prejudicial, reformulando-o. Com efeito, o Tribunal de Justiça nunca declarou expressamente que um prémio de fidelidade pode justificar uma disposição discriminatória em relação aos trabalhadores de outros Estados-Membros.
69.
Por outro lado, a Comissão alega que, mesmo que o subsídio especial de antiguidade em causa no processo principal devesse ser considerado um prémio de fidelidade, o mesmo não poderia justificar um entrave à livre circulação dos trabalhadores. Considera que, em princípio, o direito comunitário não se opõe a que um empregador procure conservar os trabalhadores qualificados, concedendo aumentos de salário ou prémios ao seu pessoal, em função do tempo de serviço na empresa. Todavia, o «prémio de fidelidade» previsto no § 50a da GG distingue-se dos prémios que produzem os seus efeitos unicamente no seio da empresa, na medida em que intervém ao nível do Estado-Membro em causa, com exclusão dos outros Estados-Membros, e, deste modo, afecta directamente a livre circulação dos docentes. Além disso, as universidades austríacas estão não só em concorrência com os estabelecimentos dos outros Estados-Membros mas igualmente entre elas. Ora, a referida disposição não produz efeitos quanto a este segundo tipo de concorrência.
Resposta do Tribunal de Justiça
70.
O subsídio especial de antiguidade concedido pelo Estado austríaco, enquanto empregador, aos professores universitários por força do § 50a da GG é um benefício financeiro que acresce ao vencimento de base, cujo montante já é função do tempo de serviço. Um professor universitário recebe o referido subsídio se tiver exercido esta profissão durante pelo menos quinze anos numa universidade austríaca e se, além disso, receber há pelo menos quatro anos o subsídio normal de antiguidade.
71.
Assim, o § 50a da GG exclui, quanto à concessão do subsídio especial de antiguidade nele previsto, qualquer possibilidade de se tomar em consideração os períodos de actividade que um professor universitário efectuou num Estado-Membro que não a República da Áustria.
72.
Verifica-se que esse regime é susceptível de entravar a livre circulação de trabalhadores, de duas formas.
73.
Em primeiro lugar, este regime funciona em detrimento dos trabalhadores migrantes nacionais de outros Estados-Membros que não a República da Áustria, uma vez que a estes trabalhadores é recusado o reconhecimento de períodos de serviço prestados nesses Estados como professores universitários, apenas porque esses períodos não foram efectuados numa universidade austríaca (v., neste sentido, quanto a uma disposição grega comparável, acórdão de 12 de Março de 1998, Comissão/Grécia, C-187/96, Colect., p. I-1095, n.os 20 e 21).
74.
Em segundo lugar, esta recusa absoluta de reconhecimento dos períodos efectuados na qualidade de professor universitário num Estado-Membro que não a República da Áustria entrava a livre circulação de trabalhadores estabelecidos na Áustria, na medida em que é susceptível de dissuadir estes últimos de deixarem o país para exercerem tal liberdade. Com efeito, ao voltarem para a Áustria, os seus anos de experiência como professores universitários noutro Estado-Membro, portanto, no exercício de actividades comparáveis, não serão tidos em conta para o subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG.
75.
Estas considerações não são afectadas pela circunstância, invocada pela República da Áustria, de a remuneração de professores universitários migrantes ser, em razão da possibilidade prevista no § 48, n.° 3, da GG, de lhes ser atribuído um vencimento de base mais elevado a fim de promover a contratação de professores universitários estrangeiros, muitas vezes mais vantajosa do que a auferida pelos professores universitários austríacos, mesmo tendo em conta o subsídio especial de antiguidade.
76.
Com efeito, por um lado, o § 48, n.° 3, da GG só prevê uma simples possibilidade e não garante que o professor de uma universidade estrangeira receberá, a partir da sua nomeação como professor numa universidade austríaca, uma remuneração mais elevada do que a de professores universitários austríacos com a mesma experiência. Por outro lado, o complemento de remuneração que o § 48, n.° 3, da GG permite oferecer no momento da contratação tem uma natureza totalmente diferente do subsídio especial de antiguidade. Assim, a referida disposição não impede que o § 50a da GG tenha por efeito uma desigualdade de tratamento dos professores universitários migrantes relativamente aos professores universitários austríacos e crie, assim, um entrave à livre circulação de trabalhadores garantida pelo artigo 48.° do Tratado.
77.
Em consequência, uma medida como a concessão do subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG é susceptível de entravar a livre circulação de trabalhadores, o que, em princípio, é proibido pelos artigos 48.° do Tratado e 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1612/68. Tal medida só seria admissível se prosseguisse um objectivo legítimo compatível com o Tratado e se se justificasse por razões imperiosas de interesse geral. Mas, mesmo em tal caso, seria necessário que a sua aplicação fosse adequada para garantir a realização do objectivo em causa e não ultrapassasse o necessário para atingir esse objectivo (v., nomeadamente, acórdãos de 31 de Março de 1993, Kraus, C-19/92, Colect., p. I-1663, n.° 32; de 30 de Novembro de 1995, Gebhard, C-55/94, Colect., p. I-4165, n.° 37; e de 15 de Dezembro de 1995, Bosman, C-415/93, Colect., p. I-4921, n.° 104).
78.
O Verwaltungsgerichtshof julgou, no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, que o subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG constituía, segundo o direito nacional, um prémio destinado a recompensar a fidelidade dos professores universitários austríacos em relação ao seu único empregador, ou seja, o Estado austríaco.
79.
Há portanto que examinar se o facto de o alegado subsídio constituir, segundo o direito nacional, um prémio de fidelidade pode, em direito comunitário, indicar que o mesmo se norteia por uma razão imperiosa de interesse geral que é susceptível de justificar o entrave à livre circulação que tal subsídio implica.
80.
A este respeito, cabe assinalar, a título preliminar, que o Tribunal de Justiça ainda não teve a oportunidade de decidir se um prémio de fidelidade podia justificar um entrave à livre circulação de trabalhadores.
81.
Nos n.os 27 do acórdão Schöning-Kougebetopoulou, já referido, e 49 do acórdão de 30 de Novembro de 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C-195/98, Colect., p. I-10497), o Tribunal de Justiça rejeitou a argumentação apresentada a este respeito, respectivamente, pelos Governos alemão e austríaco. Com efeito, nos mesmos, o Tribunal de Justiça declarou que a regulamentação que estava em causa não era, de forma alguma, susceptível de se destinar a recompensar a fidelidade do trabalhador ao empregador, porque o acréscimo de salário que esse trabalhador recebia pela sua antiguidade era determinado pelos anos de serviço efectuados junto de uma pluralidade de empregadores. Dado que, nos processos que deram origem a esses acórdãos, o acréscimo de salário não constituía um prémio de fidelidade, não era necessário que o Tribunal de Justiça examinasse se tal prémio podia, em si, justificar um entrave à livre circulação de trabalhadores.
82.
Na ocorrência, o Verwaltungsgerichtshof julgou, no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, que o subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG recompensa a fidelidade do trabalhador a um só empregador.
83.
Não sendo de excluir que um objectivo de fidelização dos trabalhadores aos empregadores, no quadro de uma política de investigação ou de ensino universitário, constitua uma razão imperiosa de interesse geral, verifica-se que, tendo em conta as características específicas da medida em causa no processo principal, o entrave que a mesma implica não pode ser justificado à luz de tal objectivo.
84.
Por um lado, se bem que todos os professores de universidades públicas austríacas sejam os trabalhadores de um único empregador, ou seja, o Estado austríaco, encontram-se colocados em diferentes universidades. Ora, no mercado de emprego dos professores universitários, as diversas universidades austríacas encontram-se em concorrência não só com as universidades de outros Estados-Membros e as de países terceiros mas também entre elas. Quanto a este segundo tipo de concorrência, verifica-se que a medida em causa no processo principal não é susceptível de favorecer a fidelidade de um professor à universidade austríaca onde exerce as suas funções.
85.
Por outro lado, embora o subsídio especial de antiguidade se destine a recompensar a fidelidade dos trabalhadores ao seu empregador, tem igualmente por consequência recompensar os professores de universidades austríacas que continuem a exercer a sua profissão no território austríaco. O referido subsídio pode assim ter consequências sobre a escolha feita por estes professores entre um emprego numa universidade austríaca e um emprego na universidade de outro Estado-Membro.
86.
Assim, o subsídio especial de antiguidade em causa no processo principal não tem apenas por efeito recompensar a fidelidade do trabalhador ao seu empregador. Provoca igualmente uma compartimentação do mercado do emprego dos professores universitários no território austríaco e é contrário ao princípio da livre circulação de trabalhadores.
87.
Do que precede resulta que uma medida como o subsídio especial de antiguidade previsto no § 50a da GG constitui um entrave à livre circulação de trabalhadores que não pode ser justificado por uma razão imperiosa de interesse geral.
88.
Assim, há que responder à terceira questão prejudicial que os artigos 48.° do Tratado e 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1612/68 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à concessão, em condições como as previstas no § 50a da GG, de um subsídio especial de antiguidade que, segundo a interpretação do Verwaltungsgerichtshof no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, constitui um prémio de fidelidade.
Quanto às quarta e quinta questões
89.
Com as suas quarta e quinta questões, que cabe tratar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se, no processo principal, há responsabilidade do Estado-Membro devido a uma violação do direito comunitário pelo acórdão do Verwaltungsgerichtshof de 24 de Junho de 1998.
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
90.
Quanto à quarta questão, G. Köbler, o Governo alemão e a Comissão alegam que o artigo 48.° do Tratado é de aplicação directa e cria, para os particulares, direitos subjectivos que as autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais têm a obrigação de preservar.
91.
A República da Áustria sustenta que só há que responder à quarta questão se o Tribunal de Justiça não responder às questões anteriores no sentido que sugere. Na medida em que a quarta questão só foi colocada no caso de ser dada resposta afirmativa à terceira questão, que considera inadmissível, propõe ao Tribunal de Justiça que não responda a esta quarta questão. Além disso, alega que a mesma não é clara, uma vez que o despacho de reenvio não contém qualquer fundamentação a esse respeito.
92.
Quanto à quinta questão, G. Köbler sustenta que há que responder afirmativamente, porque o Tribunal de Justiça dispõe de todos os elementos que lhe permitem julgar ele mesmo se o Verwaltungsgerichtshof abusou manifesta e notoriamente, no processo principal, do poder de apreciação de que dispõe.
93.
A República da Áustria considera que cabe aos órgãos jurisdicionais nacionais aplicar os critérios da responsabilidade dos Estados-Membros pelos danos causados aos particulares por violações do direito comunitário.
94.
Todavia, no caso de o Tribunal de Justiça responder ele próprio à questão de saber se há responsabilidade da República da Áustria, sustenta, em primeiro lugar, que o artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE) não tem por objecto conferir direitos aos particulares. Considera, portanto, que essa condição da responsabilidade não se encontra satisfeita.
95.
Em segundo lugar, é indiscutível que os órgãos jurisdicionais nacionais têm, no âmbito de um litígio submetido à sua apreciação, um amplo poder de apreciação para determinar se devem ou não formular um pedido prejudicial. A este respeito, a República da Áustria sustenta que, na medida em que o Tribunal de Justiça considerou, no seu acórdão Schöning-Kougebetopoulou, já referido, que os prémios de fidelidade não são, por princípio, contrários às disposições relativas à livre circulação de trabalhadores, o Verwaltungsgerichtshof chegou acertadamente à conclusão que podia, no litígio submetido à sua apreciação, decidir ele próprio as questões de direito comunitário.
96.
Em terceiro lugar, na hipótese de o Tribunal de Justiça reconhecer que o Verwaltungsgerichtshof não respeitou o direito comunitário no seu acórdão de 24 de Junho de 1998, o comportamento deste órgão jurisdicional não pode, de qualquer modo, ser qualificado de violação caracterizada do referido direito.
97.
Em quarto lugar, a República da Áustria pretende que o facto de o Verwaltungsgerichtshof ter retirado o pedido prejudicial dirigido ao Tribunal de Justiça não pode de forma alguma apresentar um nexo de causalidade com o dano invocado concretamente por G. Köbler. Com efeito, tal argumentação assenta numa suposição perfeitamente inadmissível de que uma decisão do Tribunal de Justiça, em caso de manutenção do pedido, teria necessariamente confirmado a tese jurídica de G. Köbler. Noutros termos, implica que o dano constituído pelo não pagamento do subs
INFORMAÇÃO JURÍDICA IMPORTANTE: As informações contidas neste sítio são objecto de uma declaração de exoneração de responsabilidade e de uma declaração de direitos reservados
ResponderEliminarACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
9 de Dezembro de 2003 (1)
«Incumprimento de Estado - Interpretação contrária ao direito comunitário de uma lei nacional pela jurisprudência e pela prática administrativa - Condições de repetição do indevido»
No processo C-129/00,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por E. Traversa, na qualidade de agente, assistido por P. Biavati, avvocato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Italiana, representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
que tem por objecto fazer declarar que, ao manter em vigor o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428, de 29 de Dezembro de 1990, intitulada «Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge comunitaria per il 1990)» [disposições de execução das obrigações que decorrem da integração da Itália nas Comunidades Europeias (lei comunitária para o ano de 1990)] (GURI n.° 10, de 12 de Janeiro de 1991, suplemento ordinário, p. 5), tal como interpretado e aplicado pela Administração e pelos órgãos jurisdicionais, o qual impõe um regime probatório da repercussão sobre terceiros dos impostos cobrados em violação das normas comunitárias que torna o exercício do direito ao reembolso desses impostos praticamente impossível ou, pelo menos, excessivamente difícil para o contribuinte, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, C. Gulmann, J. N. Cunha Rodrigues e A. Rosas, presidentes de secção, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet (relator), R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric e S. von Bahr, juízes,
advogado-geral: L. A. Geelhoed,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 2 de Abril de 2003,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 3 de Junho de 2003,
profere o presente
Acórdão
1.
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Abril de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção visando fazer declarar que, ao manter em vigor o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428, de 29 de Dezembro de 1990, intitulada «Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge comunitaria per il 1990)» [disposições de execução das obrigações que decorrem da integração da Itália nas Comunidades Europeias (lei comunitária para o ano de 1990)] (GURI, suplemento ordinário n.° 10, de 12 de Janeiro de 1991, p. 5, a seguir «Lei n.° 428/1990»), tal como interpretado e aplicado pela Administração e os órgãos jurisdicionais, o qual impõe um regime probatório da repercussão sobre terceiros dos impostos cobrados em violação das normas comunitárias que torna o exercício do direito ao reembolso desses impostos praticamente impossível ou, pelo menos, excessivamente difícil para o contribuinte, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE.
O direito nacional
2.
A Lei n.° 428/1990 introduziu na legislação fiscal regras especiais em matéria de «restituição de imposições consideradas incompatíveis com as normas comunitárias». O artigo 29.°, n.° 2, da referida lei dispõe nesta matéria:
«Devolver-se-ão os direitos aduaneiros de importação, os impostos de fabrico, os impostos sobre o consumo, a imposição sobre o açúcar e as imposições estatais cobradas em conformidade com disposições nacionais incompatíveis com normas comunitárias, a não ser que o encargo correspondente tenha sido repercutido sobre outros sujeitos.»
3.
Anteriormente, esta matéria era regulada pelo artigo 19.°, primeiro parágrafo, do Decreto-Lei n.° 688, de 30 de Setembro de 1982 (GURI n.° 270, de 30 de Setembro de 1982, p. 7072), convertido em lei pela Lei n.° 873, de 27 de Novembro de 1982 (GURI n.° 328, de 29 de Novembro de 1982, a seguir «Decreto-Lei n.° 688/1982». Esta dispunha:
«Qualquer pessoa que tenha pago indevidamente direitos aduaneiros de importação, impostos de fabrico, impostos de consumo ou imposições estatais [...] tem direito ao reembolso dos montantes pagos se provar documentalmente que o encargo correspondente não foi repercutido, de qualquer forma, sobre terceiros, salvo caso de erro material.»
Antecedentes
4.
O artigo 19.° do Decreto-Lei n.° 688/1982 esteve na origem de dois acórdãos do Tribunal de Justiça. O primeiro (acórdão de 9 de Novembro de 1983, San Giorgio, 199/82, Recueil, p. 3595) foi proferido na sequência de um reenvio prejudicial e o segundo (acórdão de 24 de Março de 1988, Comissão/Itália, 104/86, Colect., p. 1799) no âmbito de uma acção de incumprimento intentada pela Comissão contra a República Italiana.
5.
Neste último acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu:
«6 [...] na falta de regulamentação comunitária em matéria de restituição de impostos nacionais cobrados em violação do direito comunitário cabe aos Estados-Membros assegurar o reembolso desses impostos, nos termos das disposições do seu direito interno. Além disso, o direito comunitário não exige a restituição de impostos indevidamente cobrados em condições que implicariam um enriquecimento sem causa dos contribuintes; assim, não exclui que se tenha em conta o facto de a carga desses impostos poder ter sido repercutida sobre outros operadores económicos ou sobre os consumidores.
7 Finalmente, convém lembrar, como o Tribunal declarou no acórdão [San Giorgio], proferido precisamente a propósito do artigo 19.° do decreto-lei em causa, que são incompatíveis com o direito comunitário quaisquer meios de prova cujo efeito seja o de tornar impossível na prática ou excessivamente difícil a obtenção do reembolso de impostos cobrados em violação do direito comunitário, e que é esse o caso, designadamente, de presunções ou regras de prova que imponham ao contribuinte o ónus de provar que os impostos indevidamente pagos não foram repercutidos sobre outros sujeitos, ou de limitações específicas quanto aos meios de prova a apresentar, como a exclusão de qualquer meio de prova que não a documental.
[...]
11 A disposição em litígio da legislação italiana impõe aos operadores o ónus da prova de um facto negativo, na medida em que devem provar, contra simples afirmações da Administração, a não repercussão sobre outros sujeitos da carga fiscal indevidamente paga, e isto unicamente através de provas documentais. Essa disposição é contrária às regras de direito comunitário, tal como resultam da jurisprudência do Tribunal.»
6.
Posteriormente, o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990 deu, por sua vez, origem a questões prejudiciais, a que o Tribunal de Justiça respondeu no acórdão de 9 de Fevereiro de 1999, Dilexport (C-343/96, Colect., p. I-579). O órgão jurisdicional de reenvio mencionava que a referida disposição era aplicada pelos órgãos jurisdicionais italianos no sentido de que, para se opor ao reembolso de direitos aduaneiros ou impostos indevidamente pagos, a Administração pode basear-se na presunção de que estes direitos e impostos são normalmente repercutidos sobre terceiros.
7.
O Tribunal de Justiça decidiu o seguinte:
«52 Se, como considera o órgão jurisdicional nacional, existe uma presunção de repercussão sobre terceiros dos direitos e imposições ilegalmente reclamados ou indevidamente cobrados, e se impuser ao requerente o ónus de ilidir esta presunção para obter o reembolso da imposição, deve considerar-se que as disposições em questão são contrárias ao direito comunitário.
53 Se, pelo contrário, tal como sustenta o Governo italiano, competir à Administração demonstrar, por todos os meios de prova geralmente admitidos pelo direito nacional, que a imposição foi repercutida sobre outras pessoas, deverá considerar-se que as disposições em questão não são contrárias ao direito comunitário.
54 Deve, pois, responder-se [...] que o direito comunitário se opõe a que um Estado-Membro submeta o reembolso de direitos aduaneiros e de imposições contrários ao direito comunitário a uma condição, tal como a ausência de repercussão destes direitos ou imposições sobre terceiros, cabendo ao recorrente fazer a prova de que esta condição está preenchida.»
Procedimento pré-contencioso
8.
A Comissão considera no essencial, tal como o órgão jurisdicional de reenvio no processo que deu origem ao acórdão Dilexport, já referido, que, como interpretado e aplicado pela Administração e pelos órgãos jurisdicionais italianos, o disposto no artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990 conduz ao mesmo resultado que o antigo artigo 19.° do Decreto-Lei n.° 688/1982.
9.
Após ter dado à República Italiana oportunidade para apresentar observações, a Comissão emitiu, em 17 de Setembro de 1997, um parecer fundamentado convidando este Estado-Membro a cumprir no prazo de dois meses as obrigações para ele decorrentes do Tratado. Insatisfeita com a resposta dada pelas autoridades italianas por carta de 25 de Novembro de 1997, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Argumentação das partes
10.
A Comissão alega que, no acórdão de 14 de Janeiro de 1997, Comateb e o. (C-192/95 a C-218/95, Colect., p. I-165, n.° 25), o Tribunal de Justiça recordou que, em matéria de impostos indirectos, não pode aceitar-se a presunção de que o sujeito passivo repercute o imposto a jusante da cadeia de vendas, obrigando-o a provar o contrário se quiser obter o reembolso de um imposto dessa natureza.
11.
Ora, a Comissão expõe que a jurisprudência da Corte suprema di cassazione (Itália) conduz à instituição de uma presunção desse tipo em prejuízo dos sujeitos passivos que reclamem o reembolso de impostos incompatíveis com o direito comunitário, referidos no artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990. Os fundamentos das decisões proferidas na matéria por esse órgão jurisdicional variam, mas assentam, no essencial, na análise de que, salvo circunstâncias excepcionais, as sociedades comerciais repercutem os impostos indirectos sobre a sua clientela. A fundamentação mais elaborada que a Corte suprema di cassazione utilizou para chegar a essa conclusão, designadamente no acórdão de 28 de Março de 1996, n.° 2844, assenta nas seguintes considerações:
- o importador não era um particular, mas uma sociedade comercial ou industrial;
- a empresa possuía uma gestão normal, que não correspondia a situações de défice ou de insolvência que permitissem colocar a hipótese de venda a um preço inferior ao do custo;
- a imposição indevida fora cobrada por todas as alfândegas italianas, o que não podia deixar de ter criado um clima de confiança quanto à legalidade da imposição;
- a imposição indevida foi aplicada durante um longo período e sem qualquer contestação.
12.
Segundo a Comissão, a Corte suprema di cassazione baseia-se também no pressuposto de que as empresas comerciais normalmente repercutem sobre terceiros os impostos indirectos para considerar que os pedidos judiciais formulados pela Administração para obter a apresentação de documentos contabilísticos das empresas em causa ou a respectiva inspecção não têm carácter exclusivamente exploratório, o que os torna ilegítimos, constituindo antes um meio válido de lhes permitir provar que tal repercussão se verificou.
13.
Acresce que a Corte suprema di cassazione considera, com base no artigo 116.° do código de processo civil italiano, que a não apresentação de documentos contabilísticos na sequência de tal pedido, mais a presunção de que os impostos são normalmente repercutidos, comprova ter sido esse o caso. A Comissão refere que solução idêntica é aplicada mesmo quando a empresa que não apresenta tais documentos alega que estes não foram guardados devido à expiração do prazo de conservação obrigatória de dez anos previsto no código civil italiano. Ora, tendo em conta o prazo de vários anos que pode decorrer entre o pedido judicial de apresentação de documentos contabilísticos e a decisão jurisdicional na matéria, é excessiva para as empresas a obrigação de guarda desses documentos para além do prazo legal de conservação, designadamente devido aos custos elevados e aos problemas de armazenamento daí resultantes. Constitui, portanto, um obstáculo suplementar ao reembolso efectivo dos impostos contrários ao direito comunitário.
14.
A Comissão refere que inúmeros órgãos jurisdicionais que decidem quanto ao mérito aplicam estes princípios, da mesma maneira que determinados peritos designados nos processos judiciais para examinar os documentos contabilísticos dos sujeitos passivos e determinar se estes repercutiram, ou não, os impostos em causa. Apresentou, a este respeito, alguns exemplos.
15.
Ora, esta abordagem instituiu de facto uma presunção de repercussão sobre terceiros, pelos sujeitos passivos, dos impostos contrários ao direito comunitário de que estes pedem o reembolso, presunção essa que lhes cabe, depois, refutar fazendo a prova contrária, em violação do que o Tribunal de Justiça decidiu no n.° 52 do Acórdão Dilexport, já referido.
16.
A Comissão acrescenta que o raciocínio em causa é ilógico porque parte da premissa de que as empresas repercutem normalmente os impostos indirectos para chegar a uma presunção que tem exactamente o mesmo conteúdo que essa premissa. Os elementos por vezes utilizados nessa fundamentação, relativos à qualidade de empresa e à inexistência de insolvabilidade do requerente, da mesma forma que a aplicação generalizada e duradoura das imposições contestadas, não são de forma alguma pertinentes. Assim, um empresário que não repercuta os impostos sobre terceiros pode apenas ter um lucro menor, mas não vai necessariamente à falência. É arbitrário deduzir da inexistência de insolvabilidade a existência de repercussão dos impostos.
17.
A Comissão refere que a Administração italiana também não respeita os princípios aplicáveis ao reembolso de impostos contrários ao direito comunitário. As circulares do Ministro das Finanças n.° 21/2/VII, de 11 de Março de 1994, e n.° 480/VIII, de 12 de Abril de 1995, referem, no essencial, que a repercussão dos impostos sobre terceiros fica provada se tais impostos não tiverem sido contabilizados logo no ano do seu pagamento enquanto adiantamentos ao Tesouro Público por impostos não devidos, como créditos no activo do balanço da empresa que reclama o seu reembolso. A falta de tal contabilização demonstra que a empresa considerou esses impostos como custos normais, repercutindo-os necessariamente. A Comissão considera que esta abordagem conduz à imposição às empresas de uma obrigação excessiva, sobretudo tratando-se de anos anteriores à verificação da não conformidade desses impostos com o direito comunitário.
18.
A Comissão alega que, ainda que determinados contribuintes acabem por obter ganho de causa no juiz de mérito, à custa, na sua opinião, de processos longos e dispendiosos, esta circunstância é insuficiente para concluir pelo cumprimento do princípio da efectividade, segundo o qual as modalidades processuais nacionais aplicadas aos pedidos fundados nos direitos de que os particulares gozam ao abrigo do direito comunitário não devem tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício desses direitos. Até agora, os recursos com ganho de causa de determinados contribuintes, que lhes permitiram, segundo o Governo italiano, obter entre 1992 e 2000 o reembolso de 120 mil milhões de ITL, fora juros e despesas, foram insignificantes quando comparados com os montantes objecto, nesta matéria, de processos contenciosos. A Comissão alega que o princípio da efectividade apenas é respeitado se for excepção o indeferimento dos pedidos de reembolso e sustenta que o exercício dos direitos fundados no Tratado não pode ser entravado por medidas gerais baseadas numa presunção de abuso de direito.
19.
O Governo italiano critica a Comissão por se entregar a especulações e negligenciar os dados reais. Só a efectiva verificação de que os contribuintes que pagaram impostos contrários ao direito comunitário não conseguem, ou conseguem com muita dificuldade, obter o reembolso pode ser considerada violação do princípio da efectividade. A este respeito, para além do montante das quantias reembolsadas a título principal referidas no número anterior, o Governo italiano invoca 17 acórdãos ou decisões de diferentes órgãos jurisdicionais de mérito, que deram ganho de causa aos contribuintes, obtendo força de caso julgado.
20.
Quanto à eventual medida de instrução do Tribunal de Justiça destinada a quantificar a percentagem de pedidos de reembolso satisfeitos relativamente à totalidade de pedidos apresentados, o Governo italiano sustenta que a aplicação de tal medida equivale a transferir para o Tribunal de Justiça o ónus da prova do incumprimento que a Comissão alega e que esta devia ter provado durante a fase pré-contenciosa.
21.
A título subsidiário, o Governo italiano analisa, quanto ao respectivo princípio, as modalidades de exercício do direito à repetição do indevido criticadas pela Comissão, sublinhando, em primeiro lugar, que a Comissão admite que o texto do artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990 é em si mesmo compatível com o direito comunitário. Em sua opinião, este texto impõe que a Administração demonstre que o contribuinte repercutiu o imposto sobre terceiros para não ser obrigada a reembolsar o respectivo montante.
22.
O Governo italiano recorda, em segundo lugar, que, no n.° 25 do acórdão Comateb e o., já referido, o Tribunal de Justiça decidiu que «a repercussão efectiva, parcial ou total [de um imposto indirecto] depende de vários factores que acompanham cada transacção comercial e a diferenciam de outras situações em contextos diversos» e que «[e]m consequência, o problema da existência ou não de repercussão de cada imposição indirecta constitui questão de facto da competência do juiz nacional, que goza de liberdade na apreciação das provas». O Governo italiano alega que, nas suas conclusões no processo que deu lugar ao acórdão Dilexport, já referido, o advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer acrescentou que o juiz nacional podia utilizar todos os meios de prova admitidos em direito interno para provar os factos. Este governo expõe que a Corte suprema di cassazione não é juiz de mérito, mas que se limita a definir determinados princípios gerais de administração da prova, em função de circunstâncias processuais que podem consideravelmente variar segundo os litígios. O juiz de mérito pode perfeitamente admitir mecanismos dedutivos como meio de prova. As decisões judiciais favoráveis aos contribuintes pronunciadas pela presente instância limitam-se a declarar que a Administração não provou a repercussão dos impostos.
23.
Quanto à administração, sobre quem impende o ónus dessa prova, é legítimo que exija o acesso às contas do requerente, pois só essa medida de instrução lhe permitirá carrear essa prova, de forma alguma tendo tal acesso, consequentemente, carácter exploratório. Quando o requerente não apresenta espontaneamente as suas contas, é normal que, se intentar acção judicial, a Administração solicite essa apresentação pela mesma via. É este o sentido das duas circulares ministeriais referidas no n.° 17 do presente acórdão e criticadas pela Comissão. O Governo italiano esclarece que o juiz apenas considera a falta de apresentação das contas como argumento a favor da Administração se o pedido de apresentação desses documentos tiver sido entregue antes de expirado o prazo legal de conservação. Neste caso, mesmo que o juiz apenas se pronuncie sobre o referido pedido depois de expirado esse prazo, o dever de lealdade no processo impõe que o contribuinte conserve as contas e as apresente na sequência da decisão judicial de aceder a esse pedido (acórdão da Corte suprema di cassazione de 18 de Novembro de 1994, n.° 9797).
24.
O Governo italiano acrescenta que, embora sejam por vezes necessários processos longos para obter o reembolso, os inconvenientes decorrentes dessa duração são compensados pela atribuição de juros sobre os montantes devidos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
25.
Como o recorda uma jurisprudência assente, não existindo regulamentação comunitária em matéria de restituição de impostos nacionais indevidamente cobrados, compete à ordem jurídica interna de cada Estado-Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regulamentar as vias processuais das acções judiciais destinadas a garantir a protecção dos direitos que decorrem, para os cidadãos, do direito comunitário, desde que, por um lado, essas vias não sejam menos favoráveis do que as das acções análogas de natureza interna (princípio da equivalência) e, por outro, não tornem praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (princípio da efectividade) (v., designadamente, acórdãos de 16 de Dezembro de 1976, Rewe, 33/76, Colect., p. 814, n.° 5, e de 24 de Setembro de 2002, Grundig Italiana, C-255/00, Colect., p. I-8003, n.° 33).
26.
Quanto ao artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990, como recordado no n.° 7 do presente acórdão e tendo em conta as divergências de interpretação desta disposição, o acórdão Dilexport, já referido, proferido no contexto de um processo prejudicial em que competia ao juiz nacional decidir o litígio, referiu que, se existir uma presunção de repercussão sobre terceiros dos direitos e imposições ilegalmente reclamados ou indevidamente cobrados e se for imposto ao requerente o ónus de ilidir esta presunção para obter o reembolso da imposição, deve considerar-se que a disposição em questão é contrária ao direito comunitário.
27.
No âmbito da presente acção por incumprimento, compete em contrapartida ao Tribunal de Justiça determinar por si se, tendo em conta os elementos invocados pela Comissão, a aplicação feita pelas autoridades italianas do artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990 leva efectivamente a instituir tal presunção ou de outra forma conduz a tornar o exercício do direito ao reembolso destes impostos praticamente impossível ou excessivamente difícil, hipóteses estas em que haverá que declarar o incumprimento da República Italiana.
28.
A acusação feita pela Comissão para fundamentar a sua acção tem três aspectos. Em primeiro lugar, vários órgãos jurisdicionais italianos, em particular, de forma constante, a Corte suprema di cassazione, consideram demonstrada a repercussão dos impostos sobre terceiros pelo mero facto de o requerente ser uma empresa comercial, acrescentando por vezes como fundamento que a empresa não está falida e que o imposto foi cobrado durante anos, sem contestação, na totalidade do território nacional. Em segundo lugar, a Administração exige sistematicamente a apresentação dos documentos contabilísticos do requerente. Os órgãos jurisdicionais chamados a intervir em caso de oposição do requerente dão provimento a esse pedido, invocando o mesmo tipo de fundamentos atrás referidos, e interpretam de forma desfavorável ao requerente a não apresentação dos referidos documentos mesmo quando o prazo de conservação destes já expirou. Em terceiro lugar, a Administração considera que a não contabilização do montante dos impostos em causa logo no ano do seu pagamento enquanto adiantamentos ao Tesouro Público por impostos não devidos, como créditos no activo do balanço da empresa que reclama o seu reembolso, prova que os referidos impostos foram repercutidos sobre terceiros.
29.
O incumprimento de um Estado-Membro pode em princípio ser declarado qualquer que seja o órgão do Estado cuja acção ou omissão esteja na origem do incumprimento, ainda que se trate de uma instituição constitucionalmente independente (acórdão de 5 de Maio de 1970, Comissão/Bélgica, 77/69, Recueil, p. 237, n.° 5, Colect. 1969-1970, p. 335).
30.
O alcance das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais deve ser apreciado tendo em conta a interpretação que delas fazem os órgãos jurisdicionais nacionais (v., designadamente, acórdão de 8 de Junho de 1994, Comissão/Reino Unido, C-382/92, Colect., p. I-2435, n.° 36).
31.
No caso em apreço, está em causa o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990, que prevê o reembolso dos impostos cobrados em conformidade com disposições nacionais incompatíveis com normas comunitárias, a não ser que o encargo correspondente tenha sido repercutido sobre outros sujeitos. Esta disposição é em si mesma neutra à luz do direito comunitário quer quanto ao ónus da prova de que o imposto foi repercutido sobre outras pessoas quer quanto às modalidades de prova admitidas para esse fim. O seu alcance deve ser determinado tendo em conta a interpretação, que os órgãos jurisdicionais nacionais lhe dão.
32.
A este respeito, não podem ser tomadas em conta as decisões judiciais isoladas ou francamente minoritárias num contexto jurisprudencial marcado por diversa orientação, ou ainda uma interpretação desmentida pelo órgão jurisdicional nacional supremo. O mesmo não sucede com uma interpretação jurisprudencial significativa não desmentida pelo referido órgão jurisdicional supremo, ou mesmo por este confirmada.
33.
Quando uma legislação nacional é objecto de interpretações jurisprudenciais divergentes susceptíveis de ser tidas em conta, conduzindo umas a uma aplicação da referida legislação compatível com o direito comunitário, outras a uma aplicação com este incompatível, há que declarar que, no mínimo, essa legislação não é suficientemente clara para assegurar uma aplicação compatível com o direito comunitário.
34.
No caso em apreço, o Governo italiano não contesta que alguns acórdãos da Corte suprema di cassazione conduzem, com base num raciocínio dedutivo, à conclusão de que, salvo prova em contrário, as empresas comerciais que se encontram em situação normal repercutem a jusante da cadeia de vendas os impostos indirectos, em particular se estes são cobrados na totalidade do território nacional durante um período apreciável e sem contestação. O Governo italiano limita-se, com efeito, a expor que inúmeros juízes chamados a decidir a questão de mérito não se contentam com esta fundamentação para considerar provada a repercussão e a fornecer exemplos de contribuintes que obtiveram o reembolso de impostos contrários ao direito comunitário, por a Administração não ter sido capaz nesses casos de provar ao órgão jurisdicional chamado a decidir que os contribuintes tinham repercutido os referidos impostos.
35.
Ora, a fundamentação seguida nos acórdãos invocados da Corte suprema di cassazione assenta ela própria numa premissa que é uma mera presunção, a saber, que os impostos indirectos são em princípio repercutidos a jusante da cadeia de vendas pelos operadores económicos quando têm a possibilidade de o fazer. Os outros elementos eventualmente tomados em consideração, a saber, o carácter comercial da actividade do contribuinte e o facto de a sua situação financeira não se ter degradado, bem como a cobrança do imposto em causa na totalidade do território nacional durante um período apreciável e sem contestação, apenas permitem, com efeito, concluir que uma empresa que exerceu a sua actividade neste contexto repercutiu efectivamente os impostos em causa se nos basearmos na premissa de que qualquer operador económico actua dessa maneira, salvo em circunstâncias particulares como a não verificação de um ou outro dos referidos elementos. No entanto, como o Tribunal de Justiça já decidiu (v. acórdãos San Giorgio, já referido, n.os 14 e 15; de 25 de Fevereiro de 1988, Bianco e Girard, 331/85, 376/85 e 378/85, Colect., p. 1099, n.° 17; Comissão/Itália, já referido, n.° 7; e Comateb e o., já referido, n.° 25), e pelas razões económicas recordadas pelo advogado-geral nos n.os 73 a 80 das suas conclusões, essa premissa não se verifica em determinado número de circunstâncias, constituindo uma simples presunção, que não pode ser admitida no contexto do exame de pedidos de reembolso de impostos indirectos contrários ao direito comunitário.
36.
Quanto à exigência de apresentação dos documentos contabilísticos da empresa que pede o reembolso de impostos contrários ao direito comunitário, colocada como condição prévia a qualquer reembolso, há que ter em conta as considerações a seguir expendidas.
37.
Uma exigência deste tipo, relativa aos anos para os quais é pedido o reembolso e formulada no decurso do período durante o qual os documentos devem obrigatoriamente ser conservados, não pode ser considerada em si mesma como uma inversão, em prejuízo dos sujeitos passivos, do ónus da prova da não repercussão dos impostos sobre terceiros. Com efeito, esses documentos contêm dados factuais neutros a partir dos quais, designadamente, a Administração pode tentar demonstrar que os impostos foram repercutidos sobre outros sujeitos (v., neste sentido, acórdão de 2 de Outubro de 2003, Weber's Wine World e o., C-147/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 115). Nestas condições, salvo circunstâncias excepcionais que o requerente possa invocar, a não apresentação dos documentos contabilísticos quando pedidos pela Administração pode ser considerada, por esta ou pelo juiz, como um elemento a ter em conta na demonstração de que os impostos foram repercutidos sobre terceiros. Contudo, este elemento não é por si só suficiente para presumir que os referidos impostos foram repercutidos sobre terceiros, nem, por maioria de razão, para fazer recair sobre o requerente o ónus da prova dessa presunção, obrigando-o a provar o contrário (v., neste sentido, acórdão Weber's Wine World e o., já referido, n.° 116).
38.
Em qualquer caso, nas situações em que Administração pede a apresentação desses documentos depois de expirado o respectivo prazo de conservação legal e em que o sujeito passivo não os tenha apresentado, o facto de daí retirar a conclusão de que este a repercutiu os impostos em causa sobre terceiros, ou de tirar essa mesma conclusão com reserva de prova em contrário feita pelo sujeito passivo, significaria instituir uma presunção em prejuízo deste, de que resultaria ser excessivamente difícil o exercício do direito ao reembolso dos impostos contrários ao direito comunitário.
39.
No que respeita à circunstância de a Administração considerar que a repercussão de um imposto fica provada quando o montante desse imposto não for contabilizado logo no ano do seu pagamento enquanto adiantamentos ao Tesouro Público por impostos não devidos, como crédito no activo do balanço da empresa que pede o seu reembolso, há que tecer as seguintes considerações.
40.
Esta fundamentação leva a instituir uma presunção em prejuízo do requerente. Com efeito, tendo em conta as condições em que ocorre o pedido de reembolso do imposto, inscrever o montante deste imposto logo no ano do seu pagamento pressupõe que o sujeito passivo considera poder contestar imediatamente o seu pagamento com grandes possibilidades de êxito, ao passo que, de acordo com a própria redacção do artigo 29.°, n.° 1, da Lei n.° 428/1990, dispõe de um prazo de vários anos para apresentar esse pedido. Além disso, o sujeito passivo pode muito bem, mesmo se contestar o pagamento do imposto, considerar as suas possibilidade de êxito insuficientemente certas para assumir o risco de contabilizar o correspondente montante no activo. A este respeito, tendo em conta as dificuldades em obter desfecho favorável a um pedido de reembolso nas condições expostas no presente processo, tal inscrição pode ser contrária aos princípios de boa contabilidade. Além do mais, considerar demonstrada a repercussão do imposto sobre terceiros pelo facto de o seu montante não ter sido inscrito como crédito no activo assenta já na presunção de que os impostos indirectos são normalmente repercutidos a jusante da cadeia de vendas, presunção que foi declarada contrária ao direito comunitário no âmbito do exame do primeiro aspecto criticado pela Comissão.
41.
Face às considerações que precedem, há que declarar que, ao não alterar o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428/1990, que é interpretado e aplicado pela Administração e por uma parte significativa dos órgãos jurisdicionais, incluindo a Corte suprema di cassazione, de forma tal que o exercício do direito ao reembolso de impostos cobrados em violação da regras comunitária se torna excessivamente difícil para o contribuinte, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE.
Quanto às despesas
42.
Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. No caso vertente, a República Italiana foi vencida e a Comissão requereu a sua condenação nas despesas. Há, portanto, que condenar esse Estado-Membro nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Ao não alterar o artigo 29.°, n.° 2, da Lei n.° 428, de 29 de Dezembro de 1990, intitulada «Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge comunitaria per il 1990)» [disposições de execução das obrigações que decorrem da integração da Itália nas Comunidades Europeias (lei comunitária para o ano de 1990)], que é interpretado e aplicado pela Administração e por uma parte significativa dos órgãos jurisdicionais, incluindo a Corte suprema di cassazione (Itália), de forma tal que o exercício do direito ao reembolso de impostos cobrados em violação da regras comunitária se torna excessivamente difícil para o contribuinte, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE.
2) A República Italiana é condenada nas despesas.
Skouris
Jann
Timmermans
Gulmann
Cunha Rodrigues
Rosas
Edward
La Pergola
Puissochet
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 9 de Dezembro de 2003.
O secretário
O presidente
R. Grass
V. Skouris
________________________________________
1: Língua do processo: italiano.
INFORMAÇÃO JURÍDICA IMPORTANTE: As informações contidas neste sítio são objecto de uma declaração de exoneração de responsabilidade e de uma declaração de direitos reservados
ResponderEliminarACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
13 de Junho de 2006 (*)
«Responsabilidade extracontratual dos Estados Membros – Danos causados aos particulares por violações do direito comunitário imputáveis a um órgão jurisdicional nacional que decide em última instância – Limitação, pelo legislador nacional, da responsabilidade do Estado aos casos de dolo ou de culpa grave do juiz – Exclusão da responsabilidade ligada à interpretação de normas jurídicas e à apreciação dos elementos de facto e de prova efectuadas no quadro do exercício da actividade jurisdicional»
No processo C 173/03,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Tribunale di Genova (Itália), por decisão de 20 de Março de 2003, entrado no Tribunal de Justiça em 14 de Abril de 2003, no processo
Traghetti del Mediterraneo SpA, em liquidação,
contra
República Italiana,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans (relator), K. Schiemann e J. Makarczyk, presidentes de secção, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts, P. Kūris, E. Juhász e U. Lõhmus, juízes,
advogado geral: P. Léger,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 7 de Dezembro de 2004,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de Traghetti del Mediterraneo SpA, em liquidação, por V. Roppo, P. Canepa e S. Sardano, avvocati,
– em representação do Governo italiano, por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por G. Aiello e G. De Bellis, avvocati dello Stato,
– em representação do Governo grego, por E. Samoni, Z. Chatzipavlou, M. Apessos, K. Boskovits e K. Georgiadis, na qualidade de agentes,
– em representação da Irlanda, por D. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por P. Sreenan, SC, e P. McGarry, BL,
– em representação do Governo neerlandês, por S. Terstal, na qualidade de agente,
– em representação do Governo do Reino Unido, por R. Caudwell, na qualidade de agente, assistida por D. Anderson, QC, e M. Hoskins, barrister,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por D. Maidani e V. Di Bucci, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado geral na audiência de 11 de Outubro de 2005,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objecto o princípio e as condições de constituição da responsabilidade extracontratual dos Estados Membros por danos causados a particulares por violação do direito comunitário, quando essa violação seja imputável a um órgão jurisdicional nacional.
2 Este pedido foi apresentado no quadro de um processo instaurado contra a República Italiana por Traghetti del Mediterrâneo SpA, empresa de transporte marítimo actualmente em liquidação (a seguir «TDM»), tendo em vista obter a reparação do prejuízo alegadamente sofrido em virtude de uma interpretação errada, por parte da Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal), das normas comunitárias relativas à concorrência e aos auxílios de Estado e, em particular, devido ao indeferimento, por parte desse tribunal, do seu requerimento de que fossem submetidas ao Tribunal de Justiça as questões pertinentes de interpretação do direito comunitário.
Quadro jurídico nacional
3 Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, da Lei n.° 117, de 13 de Abril de 1988, sobre a indemnização dos danos causados no exercício de funções jurisdicionais e a responsabilidade civil dos magistrados [Legge n.° 117 (sul) risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (GURI n.° 88, de 15 de Abril de 1988, p. 3, a seguir «Lei n.° 117/88»)], esta lei é aplicável «a todos os membros das magistraturas judicial, administrativa, financeira, militar e especial que exerçam uma actividade jurisdicional, independentemente da natureza das funções, bem como às demais pessoas que participam no exercício da função jurisdicional».
4 O artigo 2.° da Lei n.° 117/88 prevê:
«1. Qualquer pessoa que tenha sofrido um prejuízo injustificado por efeito de um comportamento, de um acto ou de uma medida judicial tomada por um magistrado que tenha agido com dolo ou culpa grave no exercício das suas funções, ou devido a denegação de justiça, pode agir contra o Estado para obter a reparação dos danos patrimoniais que sofreu bem como dos danos não patrimoniais que derivam da privação da liberdade.
2. No exercício das funções judiciais, a interpretação das normas e a apreciação dos factos e das provas não podem dar origem a responsabilidade.
3. Constituem culpa grave:
a) Uma grave violação de lei resultante de negligência indesculpável;
b) A afirmação, determinada por negligência indesculpável, de um facto cuja existência é incontestavelmente desmentida pelos autos;
c) A negação, determinada por negligência indesculpável, de um facto cuja existência está incontestavelmente demonstrada nos autos;
d) A prolação de uma decisão relativa à liberdade das pessoas fora dos casos autorizados por lei ou sem fundamentação.»
5 Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, primeira frase, da Lei n.° 117/88, constitui denegação de justiça «a recusa, a omissão ou o atraso do magistrado no cumprimento dos actos da sua competência, quando, decorrido o prazo legal para a prática do acto, a parte tenha requerido a prática do mesmo e, sem motivo justificado, não tenha sido tomada qualquer medida no prazo de 30 dias subsequentes à apresentação do requerimento na Secretaria judicial».
6 Os artigos seguintes da Lei n.° 117/88 precisam as condições e as modalidades segundo as quais pode ser proposta uma acção de indemnização ao abrigo dos artigos 2.° e 3.° dessa lei, bem como as acções que podem ser desencadeadas, a posteriori, contra o magistrado que tenha agido com dolo ou culpa grave no exercício das suas funções ou que tenha incorrido em denegação de justiça.
Factos na origem do processo principal e questões prejudiciais
7 A TDM e a Tirrenia di Navigazione (a seguir «Tirrenia») são duas empresas de transporte marítimo que, nos anos 70, efectuavam ligações marítimas regulares entra a Itália continental e as ilhas da Sardenha e da Sicília. Em 1981, a TDM, então em situação de concordata preventiva, intentou uma acção contra a Tirrenia no Tribunale di Napoli, a fim de obter uma indemnização do prejuízo que esta lhe terá causado, nos anos anteriores, em virtude da política de preços por ela praticada.
8 A TDM invocava também, a este respeito, quer a violação, por parte da sua concorrente, do artigo 2598.°, n.° 3, do Código Civil italiano, relativo aos actos de concorrência desleal, quer a violação dos artigos 85.°, 86.°, 90.° e 92.° do Tratado CEE (que passaram a artigos 85.°, 86.°, 90.° e 92.° do Tratado CE, respectivamente, os quais por sua vez passaram a artigos 81.° CE, 82.° CE, 86.° CE e, após alteração, 87.° CE), na medida em que, segundo afirmava, a Tirrenia infringira as regras essenciais desse Tratado e, designadamente, abusara da sua posição dominante no mercado em causa, praticando tarifas largamente inferiores aos preços de custo, graças à obtenção de subvenções públicas de legalidade duvidosa face ao direito comunitário.
9 Por sentença do Tribunale di Napoli de 26 de Maio de 1993, confirmada, em recurso, por acórdão da Corte d'appello di Napoli de 13 de Dezembro de 1996, esse pedido de indemnização foi recusado pelos tribunais italianos, com o fundamento de que as subvenções concedidas pelas autoridades desse Estado eram legais, na medida em que correspondiam a objectivos de interesse geral ligados, designadamente, ao desenvolvimento do Mezzogiorno e, de qualquer forma, não afectavam o exercício de actividades de ligações marítimas diferentes e concorrentes das que eram objecto da acusação por parte da TDM. Por consequência, nenhum acto de concorrência desleal podia ser imputado à Tirrenia.
10 Por considerar que essas duas decisões jurisdicionais estavam viciadas de um erro de direito, na medida em que, designadamente, se baseavam numa interpretação errada das normas do Tratado em matéria de auxílios de Estado, o administrador da insolvência da TDM interpôs recurso do acórdão da Corte d'appello di Napoli no quadro do qual requereu à Corte suprema di cassazione que submetesse as questões pertinentes de interpretação do direito comunitário ao Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 177.°, terceiro parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE).
11 Por acórdão n.° 5087 de 19 de Abril de 2000 (a seguir «acórdão de 19 de Abril de 2000), a Corte suprema di cassazione indeferiu esse requerimento com o fundamento de que a solução adoptada pela Corte d'appello respeitava a letra das disposições pertinentes do Tratado e era, além disso, perfeitamente conforme com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, em particular, com o seu acórdão de 22 de Maio de 1985, Parlamento/Conselho (13/83, Recueil, p.1513).
12 Para chegar a essa conclusão, a Corte suprema di cassazione recordou, por um lado, no que se refere à alegada violação dos artigos 90.° e 92.° do Tratado, que estes artigos permitem, em certas condições, derrogar a proibição de princípio dos auxílios de Estado, a fim de favorecer o desenvolvimento económico de regiões desfavorecidas ou de responder à procura de bens e de serviços que o funcionamento da livre concorrência não está em condições de satisfazer plenamente. Ora, segundo esse órgão jurisdicional, essas condições estariam preenchidas no caso vertente, pois, no decurso do período considerado (ou seja, entre 1976 e 1980), os transportes em massa entre a Itália continental e as suas ilhas principais só podiam ser assegurados por via marítima, devido ao seu custo, de forma que tinha sido necessário responder a uma procura cada vez mais forte desse tipo de serviços confiando a gestão desses transportes a um concessionário público que praticava um tarifário obrigatório.
13 Segundo esse mesmo órgão jurisdicional, a distorção da concorrência decorrente dessa concessão não implicava, contudo, que o auxílio concedido estivesse automaticamente ferido de ilegalidade. Com efeito, a outorga da concessão de um serviço público desse tipo comporta sempre, implicitamente, um efeito de distorção da concorrência e a TDM não conseguiu demonstrar que a Tirrenia tivesse tirado partido do auxílio concedido pelo Estado para realizar benefícios ligados a outras actividades diferentes daquelas para as quais as subvenções foram efectivamente concedidas.
14 Por outro lado, quanto ao fundamento relativo à alegada violação dos artigos 85.° e 86.° do Tratado, a Corte suprema di cassazione considerou o improcedente, porque a actividade de cabotagem marítima não tinha ainda sido liberalizada à época dos factos controvertidos e porque o carácter restrito e o contexto geográfico limitado dessa actividade não permitiam identificar claramente o mercado relevante na acepção do artigo 86.° do Tratado. Neste aspecto, aquele órgão jurisdicional salientou todavia que, embora fosse difícil identificar o referido mercado, era contudo possível exercer uma concorrência efectiva no sector em causa, uma vez que o auxílio concedido no caso em apreço só visava uma única actividade entre as inúmeras actividades tradicionalmente levadas a cabo pelas empresas de transporte marítimo e, além disso, estava limitado a um único Estado Membro.
15 Nestas condições, a Corte suprema di cassazione negou provimento ao recurso, após ter igualmente rejeitado os fundamentos suscitados pela TDM baseados na violação das disposições nacionais relativas aos actos de concorrência desleal e na omissão de pronúncia, por parte da Corte d'appello di Napoli, relativamente ao requerimento da TDM de reenvio ao Tribunal de Justiça das questões de interpretação pertinentes. É esta decisão que negou provimento ao recurso que está na origem do processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio.
16 Com efeito, por considerar que o acórdão de 19 de Abril de 2000 se baseia numa interpretação incorrecta das normas do Tratado relativas à concorrência e aos auxílios de Estado e na premissa errada da existência de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça na matéria, o administrador da insolvência da TDM, sociedade que entretanto entrou em liquidação, moveu uma acção contra a República Italiana no Tribunale di Genova a fim de obter a sua condenação na reparação do prejuízo que essa empresa alegadamente sofreu devido a erros de interpretação cometidos pela Corte suprema di cassazione e devido à violação do dever de reenvio que incumbe a este último tribunal por força do artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE.
17 Baseando se, principalmente, a esse respeito, na Decisão 2001/851/CE da Comissão, de 21 de Junho de 2001, relativa aos auxílios estatais concedidos pela Itália à companhia de navegação Tirrenia di Navigazione (JO L 318, p. 9) – uma decisão que diz respeito, é certo, a subvenções concedidas posteriormente ao período que está em causa no processo principal, mas tomada no termo de um processo aberto pela Comissão das Comunidades Europeias antes da audiência de alegações da Corte suprema di cassazione no processo em que foi proferido o acórdão de 19 de Abril de 2000 –, a TDM alega que, se esse órgão jurisdicional tivesse pedido ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse a título prejudicial, a decisão do recurso teria sido totalmente diferente. Tal como a Comissão na decisão referida, o Tribunal de Justiça teria salientado a dimensão comunitária das actividades de cabotagem marítima, bem como as dificuldades inerentes à apreciação da compatibilidade de subvenções públicas com as normas do Tratado em matéria de auxílios de Estado, o que teria levado a Corte suprema di cassazione a declarar ilegais os auxílios concedidos à Tirrenia.
18 A República Italiana contesta a própria admissibilidade da acção de indemnização, baseando se na letra da Lei n.° 117/88, especialmente, no seu artigo 2.°, n.° 2, nos termos do qual a interpretação de normas jurídicas efectuada no quadro do exercício de funções jurisdicionais não pode dar origem a responsabilidade do Estado. Todavia, na hipótese de ser admitida pelo tribunal de reenvio, alega, a título subsidiário, que a acção deve, em qualquer caso, ser julgada improcedente, na medida em que não se verificam as condições para um reenvio prejudicial e que o acórdão de 19 de Abril de 2000, que entretanto adquiriu força de caso julgado, não pode já ser posto em causa.
19 Em resposta a estes argumentos, a TDM interroga se sobre a compatibilidade da Lei n.° 117/88 com as exigências do direito comunitário. Alega, em especial, que as condições de admissibilidade das acções referidas nessa lei e a prática seguida na matéria pelos tribunais nacionais (entre os quais a própria Corte suprema di cassazione) são de tal forma restritivas que tornam excessivamente difícil, ou até impossível na prática, a obtenção de uma indemnização do Estado pelos prejuízos causados por decisões jurisdicionais. Por consequência, esse regime ignora os princípios formulados pelo Tribunal de Justiça, nomeadamente, nos acórdãos de 19 de Novembro de 1991, Francovich e o. (C 6/90 e C 9/90, Colect., p. I 5357), e de 5 de Março de 1996, Brasserie du Pêcheur e Factortame (C 46/93 e C 48/93, Colect., p. I 1029).
20 Nestas condições, por ter dúvidas quanto à solução a dar ao litígio que lhe foi submetido e quanto à possibilidade de estender ao poder judicial os princípios formulados pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos citados no número anterior, referentes a violações do direito comunitário cometidas no exercício de uma actividade legislativa, o Tribunale di Genova decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1) É um Estado[ Membro] responsável, a título de responsabilidade extracontratual, para com um particular, pelos erros dos juízes nacionais na aplicação do direito comunitário ou na não aplicação do mesmo e, em especial, pelo não cumprimento, por parte de um tribunal de última instância, da obrigação de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça que é imposta pelo artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE?
2) Se se entender que um Estado Membro responde pelos erros dos juízes nacionais na aplicação do direito comunitário e, em especial, pela omissão de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça por parte de um juiz de última instância que é imposto pelo artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE, uma regulamentação nacional relativa à responsabilidade do Estado por erro dos juízes que:
– exclui a responsabilidade relativamente à interpretação das normas jurídicas e à valoração dos factos e das provas prosseguidas no âmbito da actividade judicial, e
– limita a responsabilidade do Estado unicamente aos casos de dolo e culpa grave do juiz,
opõe se à declaração dessa responsabilidade e é, portanto, incompatível com os princípios do direito comunitário?»
21 Na sequência da prolação do acórdão de 30 de Setembro de 2003, Köbler (C 224/01, Colect., p. I 10239), o secretário do Tribunal de Justiça transmitiu uma cópia desse acórdão ao tribunal de reenvio perguntando lhe se, perante o conteúdo do mesmo, considerava útil manter a questão prejudicial.
22 Por carta de 13 de Janeiro de 2004, entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça no dia 29 seguinte, o Tribunale di Genova, após audição das partes no processo principal, considerou que o acórdão Köbler, já referido, dava uma resposta exaustiva à primeira das duas questões que tinha colocado, pelo que deixava de ser necessário que o Tribunal de Justiça se pronunciasse sobre ela.
23 Em contrapartida, considerou útil manter a segunda questão, a fim de que o Tribunal de Justiça se pronunciasse, «igualmente à luz dos princípios enunciados […] no acórdão Köbler», sobre a questão de saber se «uma regulamentação nacional relativa à responsabilidade do Estado por erros dos juízes que exclui a responsabilidade relativamente à interpretação de normas jurídicas e à valoração dos factos e das provas prosseguidas no âmbito da actividade judicial e limita a responsabilidade do Estado unicamente aos casos de dolo e de culpa grave do juiz se opõe à declaração dessa mesma responsabilidade».
Quanto à questão prejudicial
24 Deve salientar se, a título liminar, que o processo no tribunal de reenvio tem por objecto uma acção de responsabilidade do Estado decorrente de uma decisão, insusceptível de recurso, proferida por um órgão jurisdicional supremo. A questão mantida pelo tribunal de reenvio deve, assim, ser entendida como dizendo respeito, em substância, à questão de saber se o direito comunitário e, em especial, os princípios formulados pelo Tribunal de Justiça no acórdão Köbler, já referido, obstam a um regime nacional como o que está em causa no processo principal, que, por um lado, exclui a responsabilidade do Estado Membro por danos causados aos particulares em virtude de uma violação do direito comunitário cometida por um órgão jurisdicional nacional que decide em última instância, quando essa violação resulte de uma interpretação de normas jurídicas ou de uma apreciação dos factos e das provas efectuadas por esse órgão jurisdicional e que, por outro, limita essa responsabilidade aos casos de dolo e de culpa grave do juiz.
25 Para a TDM, como para a Comissão, esta questão exige claramente uma resposta afirmativa. Com efeito, uma vez que a apreciação dos factos e das provas, bem como a interpretação das normas jurídicas são inerentes à actividade jurisdicional, a exclusão, nessas hipóteses, da responsabilidade do Estado por danos causados aos particulares em virtude do exercício dessa actividade equivaleria, na prática, a exonerá lo de toda e qualquer responsabilidade por violações do direito comunitário imputáveis ao poder judicial.
26 Além disso, no que diz respeito à limitação dessa responsabilidade aos casos de dolo ou de culpa grave do juiz, ela seria igualmente susceptível de conduzir a uma exoneração de facto de toda e qualquer responsabilidade estatal, porquanto, por um lado, o próprio conceito de «culpa grave» não é deixado à livre apreciação do juiz encarregado de decidir de um eventual pedido de indemnização dos danos causados por uma decisão judicial, mas é estritamente enquadrada pelo legislador nacional, que enumera antecipadamente – e de forma taxativa – as hipóteses de culpa grave.
27 Segundo a TDM, resulta, por outro lado, da experiência adquirida em Itália com a aplicação da Lei n.° 117/88 que os órgãos jurisdicionais deste Estado, designadamente a Corte suprema di cassazione, fazem uma leitura extremamente restritiva dessa lei e dos conceitos de «culpa grave» e de «negligência indesculpável». Estes conceitos são interpretados por esse órgão jurisdicional como uma «violação do direito manifesta, grosseira e em grande escala» ou que faz uma interpretação «em termos contrários a qualquer critério lógico», o que conduz, na prática, à improcedência quase sistemática das acções intentadas contra o Estado italiano.
28 Em contrapartida, segundo o Governo italiano, apoiado, neste ponto, pela Irlanda e pelo Governo do Reino Unido, um regime nacional como o que está em causa no processo principal é perfeitamente conforme com os princípios do direito comunitário, uma vez que realiza um justo equilíbrio entre, por um lado, a necessidade de preservar a independência do poder judicial e os imperativos da segurança jurídica e, por outro, a concessão de uma protecção jurisdicional efectiva aos particulares nos casos mais flagrantes de violações do direito comunitário imputáveis ao poder judicial.
29 Nesta óptica, a admitir se a responsabilidade dos Estados Membros por danos resultantes dessas violações, esta deveria, portanto, ser limitada aos casos em que pudesse ser detectada uma violação suficientemente caracterizada do direito comunitário. Contudo, não existiria quando um órgão jurisdicional nacional tivesse decidido um litígio com base numa interpretação dos artigos do Tratado que se reflicta adequadamente na fundamentação apresentada por esse órgão jurisdicional.
30 A este respeito, deve recordar se que, no acórdão Köbler, já referido, proferido posteriormente à data em que o órgão jurisdicional de reenvio se dirigiu ao Tribunal de Justiça, este último recordou que o princípio segundo o qual um Estado Membro é obrigado a reparar os danos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe sejam imputáveis é válido para qualquer violação do direito comunitário por um Estado Membro, independentemente da entidade do Estado Membro cuja acção ou omissão está na origem do incumprimento (v. n.° 31 deste acórdão).
31 Baseando se, designadamente, a esse respeito, no papel essencial desempenhado pelo poder judicial na protecção dos direitos que decorrem para os particulares das normas comunitárias e na circunstância de que um tribunal que decide em última instância constitui, por definição, a última instância perante a qual os particulares podem invocar os direitos que lhes são conferidos pelo direito comunitário, o Tribunal de Justiça concluiu daí que a protecção desses direitos ficaria enfraquecida – e a plena eficácia das normas comunitárias que os consagram ficaria posta em causa – se se excluísse que os particulares pudessem, sob certas condições, obter a reparação dos prejuízos que lhes são causados por uma violação do direito comunitário imputável a uma decisão de um órgão jurisdicional nacional que decide em última instância (v. acórdão Köbler, já referido, n.os 33 a 36).
32 É certo que, atentas a especificidade da função jurisdicional e as legítimas exigências da segurança jurídica, a responsabilidade do Estado, em tal hipótese, não é ilimitada. Como declarou o Tribunal de Justiça, essa responsabilidade só pode existir no caso excepcional de o tribunal nacional que decide em última instância ter ignorado de forma manifesta o direito aplicável. Para determinar se esta condição se encontra preenchida, o juiz nacional a quem caiba conhecer de um pedido de indemnização deve, a este respeito, ter em consideração todos os elementos que caracterizam a situação que lhe é submetida, designadamente, o grau de clareza e de precisão da regra violada, o carácter intencional da violação, o carácter desculpável ou não do erro de direito, a atitude eventualmente adoptada por uma instituição comunitária, bem como o não cumprimento, pelo órgão jurisdicional em causa, da sua obrigação de reenvio prejudicial por força do artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE (acórdão Köbler, já referido, n.os 53 a 55).
33 Considerações análogas ligadas à necessidade de garantir aos particulares uma protecção jurisdicional efectiva dos direitos que lhes são conferidos pelo direito comunitário opõem se, da mesma forma, a que a responsabilidade do Estado não possa existir pelo simples facto de uma violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional nacional que decide em última instância resultar da interpretação de normas jurídicas efectuada por esse órgão jurisdicional.
34 Com efeito, por um lado, a interpretação de normas jurídicas faz parte da própria essência da actividade jurisdicional, pois, qualquer que seja o domínio de actividade considerado, o juiz, confrontado com teses divergentes ou antinómicas, deverá normalmente interpretar as normas jurídicas pertinentes ¬– nacionais e/ou comunitárias – para poder decidir o litígio que lhe foi submetido.
35 Por outro lado, não se pode excluir que não seja cometida uma violação manifesta do direito comunitário aplicável precisamente no exercício dessa actividade, se, por exemplo, o juiz der a uma norma de direito material ou processual comunitário um alcance manifestamente errado, designadamente face à jurisprudência comunitária pertinente do Tribunal de Justiça nessa matéria (v., a este respeito, acórdão Köbler, já referido, n.° 56), ou se interpretar o direito nacional de uma maneira que conduza, na prática, à violação do direito comunitário aplicável.
36 Como salientou o advogado geral no n.° 52 das suas conclusões, excluir, nestas circunstâncias, a responsabilidade do Estado pelo facto de a violação do direito comunitário decorrer de uma operação de interpretação de normas jurídicas efectuada por um órgão jurisdicional seria esvaziar de conteúdo ou privar de efeito útil o princípio estabelecido pelo Tribunal de Justiça no já referido acórdão Köbler. Esta conclusão aplica se, por maioria de razão, aos órgãos jurisdicionais que decidem em última instância e que estão encarregados de assegurar, à escala nacional, a interpretação uniforme das normas jurídicas.
37 Deve chegar se a uma conclusão análoga no caso de uma legislação que exclua, de forma geral, a responsabilidade do Estado quando a violação imputável a um órgão jurisdicional desse Estado resultar de uma apreciação de factos e de provas.
38 Com efeito, por um lado, tal apreciação constitui, ao mesmo título que a interpretação de normas jurídicas, outro aspecto essencial da actividade jurisdicional, porquanto, independentemente da interpretação seguida pelo juiz nacional a quem caiba julgar determinado caso, a aplicação das referidas normas aos casos concretos depende muitas vezes da apreciação que aquele tiver feito da matéria de facto desse caso bem como do valor e da relevância dos elementos de prova apresentados para esse efeito pelos litigantes.
39 Por outro lado, essa apreciação – que requer por vezes análises complexas – pode igualmente conduzir, em certos casos, a uma violação manifesta do direito aplicável, quer seja efectuada no quadro da aplicação de regras específicas relativas ao ónus da prova, ao valor dessas provas ou à admissibilidade dos meios de prova quer no quadro da aplicação de normas que exigem uma qualificação jurídica dos factos.
40 Nestas circunstâncias, excluir a existência de responsabilidade do Estado porque a falta censurada ao juiz nacional tem a ver com a apreciação por este feita dos factos ou das provas redundaria em privar igualmente de efeito útil o princípio formulado no acórdão Köbler, já referido, no que diz respeito às violações manifestas do direito comunitário imputáveis aos órgãos jurisdicionais nacionais que decidem em última instância.
41 Como salientou o advogado geral nos n.os 87 e 89 das suas conclusões, isso é assim, especialmente, no domínio dos auxílios de Estado. Excluir, neste domínio, a responsabilidade estatal pelo motivo de que a violação do direito comunitário cometida por um órgão jurisdicional nacional resulta de uma apreciação dos factos pode conduzir ao enfraquecimento das garantias processuais conferidas aos particulares, na medida em que a salvaguarda dos direitos que para eles decorrem das disposições pertinentes do Tratado depende, em larga medida, de operações sucessivas de qualificação jurídica dos factos. Ora, se se excluísse, em absoluto, a responsabilidade do Estado em razão das apreciações feitas sobre a matéria de facto por um órgão jurisdicional, os particulares não gozariam de nenhuma protecção jurisdicional no caso de um órgão jurisdicional, decidindo em última instância, cometer um erro manifesto na fiscalização das ditas operações de qualificação jurídica dos factos.
42 Por fim, no que se refere à limitação da responsabilidade do Estado aos casos de dolo ou de culpa grave do juiz, deve recordar se, como foi salientado no n.° 32 do presente acórdão, que o Tribunal de Justiça declarou no acórdão Köbler, já referido, que a responsabilidade do Estado por danos causados aos particulares devido a uma violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância podia ser efectivada no caso excepcional de esse órgão jurisdicional ter ignorado de forma manifesta o direito aplicável.
43 Essa ignorância manifesta aprecia se, nomeadamente, através de um conjunto de critérios, tais como o grau de clareza e de precisão da regra violada, o carácter intencional da violação, o carácter desculpável ou não do erro de direito ou o não cumprimento, pelo órgão jurisdicional em causa, da sua obrigação de reenvio prejudicial por força do artigo 234.°, terceiro parágrafo, CE, e presume se, em qualquer caso, quando a decisão em causa for tomada violando manifestamente a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria (acórdão Köbler, já referido, n.os 53 a 56).
44 Assim, não se pode excluir que o direito nacional precise os critérios, relativos à natureza ou ao grau de uma infracção, que devem estar preenchidos para que possa existir responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância, mas esses critérios não podem, em nenhum caso, impor exigências mais restritivas do que a decorrente da condição de violação manifesta do direito aplicável, tal como precisada nos n.os 53 a 56 do acórdão Köbler, já referido.
45 Verificada esta última condição, o direito à indemnização constituir se á, portanto, se se demonstrar que a norma jurídica violada tem por objecto conferir direitos aos particulares e que existe um nexo de causalidade directo entre a violação manifesta invocada e o dano sofrido pelo interessado (v., a este respeito, designadamente, acórdãos, já referidos, Francovich e o., n.° 40; Brasserie du Pêcheur e Factortame, n.° 66, e Köbler, n.° 51). Tal como resulta, designadamente, do n.° 57 do acórdão Köbler, já referido, essas três condições são necessárias e suficientes para instituir, a favor dos particulares, um direito a obter reparação, sem no entanto impedir que a responsabilidade do Estado possa ser efectivada em condições menos restritivas com base no direito nacional.
46 Tendo em conta o conjunto das considerações que precedem, deve, portanto, responder se à questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio, tal como reformulada pela sua carta de 13 de Janeiro de 2004, que o direito comunitário se opõe a um regime legal nacional que exclua, de uma forma geral, a responsabilidade do Estado Membro por danos causados aos particulares em virtude de uma violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional que decide em última instância pelo facto de essa violação resultar de uma interpretação de normas jurídicas ou de uma apreciação dos factos e das provas efectuadas por esse órgão jurisdicional. O direito comunitário opõe se igualmente a um regime legal nacional que limite essa responsabilidade aos casos de dolo ou de culpa grave do juiz, se essa limitação levar a excluir a responsabilidade do Estado Membro em causa noutros casos em que se tenha verificado uma violação manifesta do direito aplicável, tal como precisada nos n.os 53 a 56 do acórdão Köbler, já referido.
Quanto às despesas
47 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
O direito comunitário opõe se a um regime legal nacional que exclua, de uma forma geral, a responsabilidade do Estado Membro por danos causados aos particulares em virtude de uma violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional que decide em última instância pelo facto de essa violação resultar de uma interpretação de normas jurídicas ou de uma apreciação dos factos e das provas efectuada por esse órgão jurisdicional.
O direito comunitário opõe se igualmente a um regime nacional que limite essa responsabilidade aos casos de dolo ou de culpa grave do juiz, se essa limitação levar a excluir a responsabilidade do Estado Membro em causa noutros casos em que se tenha verificado uma violação manifesta do direito aplicável, tal como precisado nos n.os 53 a 56 do acórdão de 30 de Setembro de 2003, Köbler (C 224/01).
Assinaturas
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* Língua do processo: italiano.